Synthèse du rapport de l'évaluation du système d'octroi de l'asile menée par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada

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1. 1. Introduction
2. 2. Contexte
   1. 2.1 Système d'octroi de l'asile
   2. 2.2 Justification de la réforme
   3. 2.3 Principales caractéristiques de la réforme
   4. 2.4 Aperçu du nouveau système d'octroi de l'asile
   5. 2.5 Structure et processus de la CISR après la réforme
   6. 2.6 Nouvelles ressources de la Commission
3. 3. Méthodologie
   1. 3.1 Examen des documents et des données
   2. 3.2 Entrevues auprès d'informateurs clés
   3. 3.3 Sondage auprès de représentants autorisés
4. 4. Constatations de l'évaluation
   1. 4.1 Exécution
   2. 4.2 Efficacité
   3. 4.3 Pratiques exemplaires, leçons retenues et améliorations

1. Introduction

La Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) a demandé la conduite d'une évaluation indépendante dans le cadre de ses efforts continus en matière de contrôle et d'amélioration du système d'octroi de l'asile, qui a fait l'objet d'une importante réforme avec l'entrée en vigueur de la Loi visant à protéger le système d'immigration du Canada (LVPSIC) et de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER). L'évaluation couvre la période s'étendant du 15 décembre 2012 au 31 mars 2015 et porte principalement sur des questions qui concernent les ressources pouvant être affectées à ce nouveau système ainsi que l'efficience et l'efficacité de ce système. Elle n'a pas porté sur les questions relevant de l'indépendance décisionnelle des décideurs ou le mandat législatif des autres organismes du portefeuille qui utilisent ce nouveau système.

2. Contexte

2.4 Aperçu du nouveau système d'octroi de l'asile

Dans la présente section, vous trouverez un aperçu du système d'octroi de l'asile après la réforme, qui met l'accent sur le rôle de la CISR. Le tableau ci dessous explique sommairement les principales étapes du système d'octroi de l'asile, et le graphique décrit le cheminement des dossiers dans le cadre du système. Cet aperçu a pour but d'éclairer les analyses qui seront présentées plus loin, dans la section consacrée aux constatations.

Sommaire du système d'octroi de l'asile

Réception, renvoi et examen initial des demandes d'asile	Au début du processus d'octroi de l'asile, un agent de CIC ou de l'ASFC détermine si la demande d'asile est recevable en vue d'être déférée à la SPR. Si elle est jugée recevable, l'agent fixe la date de l'audience devant la SPR et transmet au demandeur d'asile l'information et les formulaires pertinents, notamment le formulaire FDA dans le cas des personnes ayant présenté leur demande d'asile à un point d'entrée. L'ASFC est chargée de coordonner le contrôle de sécurité préliminaire (CSP) et d'aviser la SPR une fois que le processus est terminé. Si le CSP n'est pas terminé à la date de l'audience, celle ci sera reportée.
Audience devant la SPR	Tous les demandeurs d'asile reçoivent un Avis de convocation à une audience, qui précise à quel moment et à quel endroit l'audience se tiendra. L'avis fournit également les dates des audiences spéciales qui pourraient être tenues si le demandeur d'asile n'a pas rempli ou transmis le formulaire FDA, le cas échéant, ou s'il ne s'est pas présenté à l'audience devant la SPR. Les audiences spéciales constituent pour les demandeurs d'asile une occasion d'expliquer pourquoi il ne faut pas prononcer le désistement de la demande d'asile (p. ex., lorsqu'il y a eu urgence médicale). En général, une audience consiste en témoignages, en observations du demandeur d'asile ou de son conseil et en observations du conseil du ministre, si ce dernier participe à la procédure. Les audiences peuvent exiger plusieurs séances. Pendant le processus, des éléments de preuve documentaire, y compris l'information tirée des cartables nationaux de documentation de la CISR ont appuyé la recherche.
Décision de la SPR	Les décideurs de la SPR doivent rendre leur décision et les motifs de cette décision de vive voix à l'audience, sauf si cela n'est pas possible. Ils doivent également fournir dans tous les cas les motifs écrits de leur décision, à une seule petite exception.
Appels	L'un des changements majeurs apportés au système concerne la création de la SAR. Cette dernière est composée de personnes nommées par décret qui instruisent les appels sur dossier et tiennent des audiences dans certains cas précis, qui sont prévus dans la LIPR. Les demandeurs d'asile et le ministre peuvent interjeter appel dans les 15 jours qui suivent la réception des motifs écrits de décision de la SPR, lorsqu'ils estiment que cette dernière a commis une erreur de droit, de fait ou mixte en rendant sa décision. La personne en cause ne peut soumettre que des éléments de preuve qui se sont présentés depuis le rejet de la demande d'asile ou qui n'étaient alors pas normalement accessibles, ou, s'ils l'étaient, qu'il n'était pas raisonnable, dans les circonstances, de s'attendre à ce qu'elle les ait soumis au moment du rejet. Les appelants disposent d'un délai de 30 jours après la réception des motifs écrits de décision de la SPR pour mettre leur appel en état; pour ce faire, ils doivent présenter un dossier de l'appelant. S'ils ne le font pas, leur appel peut être rejeté. Ils peuvent également demander la prorogation du délai prévu pour interjeter appel ou mettre l'appel en état. La SAR doit rendre sa décision dans les 90 jours qui suivent la mise en état de l'appel (sauf lorsqu'une audience est tenue); la SAR peut confirmer la décision attaquée, renvoyer l'affaire à la SPR ou casser la décision et y substituer la sienne.
Demande d'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire	Avant la création de la SAR, les demandeurs d'asile déboutés n'avaient d'autre choix que de présenter une demande d'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire à la Cour fédérale du Canada. Les demandeurs d'asile dont la demande d'asile a été rejetée par la SPR et qui n'ont pas le droit d'interjeter appel devant la SAR peuvent toujours se prévaloir de leur droit à un contrôle judiciaire. Le ministre peut également demander une autorisation en vue d'un contrôle judiciaire lorsque la SPR a rendu une décision favorable à l'égard de la demande d'asile s'il ne peut pas interjeter appel devant la SAR. Toutes les décisions de la SAR peuvent être visées par une demande d'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire. Ces demandes doivent être présentées dans un délai de 15 jours après que la SPR ou la SAR a rendu une décision défavorable.

Processus du traitement de demande d’octroi du statut de réfugié suite à la réforme

[Format alternatif]

L'image ci-dessus décrit le processus du traitement de demande d'octroi du statut de réfugié au Canada.

La figure est composée de boites reliées entre elles par des flèches.

Deux premières boites sont centrées au sommet.

• La boite de gauche est intitulée demande d'asile présentée dans un bureau intérieur (formulaire FDA présenté pendant l'entrevue visant à déterminer la recevabilité de la demande d'asile)
• La boite de droite est intitulée demande d'asile présentée à un point d'entrée

À gauche, une flèche relie la première boite à une autre boite intitulée demande d'asile irrecevable.

À droite, une flèche relie la deuxième boite à une autre boite intitulée demande d'asile irrecevable.

Les deux boites au-sommet sont reliées aux boites d'en bas par deux flèches descendantes.

Il y'a les boites : demande recevable à gauche et demande d'asile recevable (délais de 15 jours pour présenter le formulaire FDA); à droite.

Une flèche descendante relie la boite de droite à une autre à son dessous dans laquelle il est écrit : présenter le formulaire FDA avec les documents pertinents.

Une flèche latérale part de cette boite vers la boite de gauche intitulée audience devant la SPR, cette boite est sous la colonne de gauche.

Une autre flèche descendante relie la boite audience devant la SPR à la boite intitulée demande d'asile accueillie ou rejetée.

Une flèche orientée vers la droite, sous laquelle est inscrit, entre parenthèses, pas de droit d'appel, relie cette boite à une autre en bas nommée demande d'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire par la Cour fédérale.

Une autre flèche descendante relie la boite demande d'asile accueillie ou rejetée à celle d'appel devant la SAR. Droit d'appel est écrit sous la boite et est entre parenthèse.

Une ligne horizontale avec trois flèches descendantes connecte cette boite à trois boites en dessous.

Les boites apparaissent de la manière suivante, de la droite vers la gauche : la première boite est intitulée confirmer la décision de la SPR, la deuxième boite est nommée casser la décision de la SPR et y substituer une décision et la troisième boite est intitulée renvoyer l'affaire à la SPR.

Ces trois boites sont inter reliées par une flèche qui mène à la boite demande d'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire par la Cour fédérale.

Une longue flèche montante connecte cette boite à une boite au-dessus de la boite nommée audience devant la SPR.

Cette boite est située entre deux boites. La boite de droite est intitulée l'autorisation n'est pas accordée, et celle de gauche est intitulée autorisation accordée.

En dessous de cette boite il y'a une boite qui lui est reliée et est nommée demande de contrôle judiciaire rejetée.

À gauche de la boite autorisation accordée une autre boite lui est reliée; elle est intitulée demande de contrôle judiciaire accueillie (affaire renvoyée à la SPR ou à la SAR, selon le cas).

Une longue flèche montante relie cette boite à une boite au-dessus audience devant la SPR.

Au sommet du schéma il y avait deux boites une à gauche et une à droite. Sous la boite de droite nommée demande d'asile présentée à un point d'entrée il y'a la boite demande d'asile recevable (délais de 15 jours pour présenter le formulaire FDA).

Une flèche vers la droite connecte cette boite à une autre boite intitulée le formulaire FDA n'a pas été présenté, qui à son tour est connectée à une autre boite en dessous nommée audience spéciale sur le désistement devant la SPR.

Un trait descendant vers une ligne horizontale avec deux flèches descendantes connecte cette boite à deux autre boites en dessous; celle de droite est : le désistement de la demande d'asile est prononcé et celle de gauche est le désistement de la demande n'est pas prononcé. Sous ces deux boites il est inscrit entre parenthèse la décision peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

Une flèche montante relie la boite le désistement de la demande d'asile n'est pas prononcé à la boite demande d'asile recevable (délai de 15 jours pour présenter le formulaire FDA).

 

3. Méthodologie

L'évaluation couvre la période s'étendant de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions législatives découlant de la réforme, à savoir le 15 décembre 2012, au 31 mars 2015. Elle s'est déroulée en trois phases : phase de conception, phase de collecte des données et phase du rapport. La première phase de l'évaluation a servi à l'élaboration des principaux documents d'évaluation, entre autres, un modèle logique et une stratégie de mesure du rendement combinée avec une matrice d'évaluation. Pour soutenir l'élaboration de ces documents et permettre une participation générale à la conception de l'évaluation, la CISR a organisé un atelier d'une demi-journée en réunissant 15 personnes représentant la DGPPR, les Services juridiques, les Services intégrés, les bureaux de la haute direction, le Bureau de la réforme, la SPR, la SAR et le Greffe des services communs. Au cours de cet atelier, les versions provisoires du modèle logique et de la stratégie de mesure du rendement accompagnée d'une matrice d'évaluation ont été présentées aux participants qui ont fourni des commentaires et passé ces documents en revue.

Le modèle logique élaboré pour l'évaluation du système d'octroi de l'asile de la CISR a établi les résultats suivants.

Résultats immédiats

• Les parties ont accès à des renseignements à jour et pertinents concernant le processus ainsi que leurs droits et obligations et en connaissent l'existence.
• Les parties ont accès à de l'information sur leur dossier.
• Le traitement des demandes d'asile et des appels respecte les délais prescrits.
• La SPR et la SAR ont accès à des lignes directrices ainsi qu'à des politiques à jour et pertinentes, et elles les utilisent afin de rendre des décisions de qualité.

Résultats intermédiaires

• Les parties préparent leur dossier de manière efficace et conforme avec les exigences.
• La SPR et la SAR règlent les cas de manière efficace et conforme avec la loi.

Résultat ultime

• La CISR rend des décisions en matière de protection des réfugiés qui respectent les traditions humanitaires du Canada et contribuent à assurer la sécurité des Canadiens.

Les instruments de collecte de données ont été élaborés en tenant compte du modèle logique et de la matrice d'évaluation. L'évaluation s'est appuyée sur de nombreuses sources de données de manière à étoffer des conclusions solides. La méthode est basée sur trois sources de données principales : un examen des documents et des données, des entrevues auprès d'informateurs clés et un sondage auprès de représentants autorisés. Ces trois méthodes d'évaluation sont décrites plus en détail ci dessous. Les problèmes méthodologiques sont également brièvement analysés.

4. Constatations de l'évaluation

1. 4.1.2 Conséquences de la participation d'autres ministères et organismes

Les données probantes recueillies pendant l'évaluation ont fait ressortir plusieurs facteurs ayant une incidence sur l'efficacité du nouveau système.

• Mise au rôle des audiences – Il avait été décidé que CIC et l'ASFC s'occuperaient de la mise au rôle de l'audience initiale afin de faciliter le respect des nouveaux délais prévus par la loi; toutefois, la CISR a constaté que cette façon de faire était compliquée. L'outil de mise au rôle des audiences offre moins de fonctionnalités que ce qui avait été espéré, puisqu'il n'est pas lié avec NOVA, le système de gestion de cas de la CISR, ce qui aurait permis une mise au rôle des audiences plus stratégique. Par conséquent, la SPR ne peut pas facilement profiter des gains d'efficacités que permet la spécialisation géographique ni gérer efficacement et avec souplesse la charge de travail des commissaires.
• Contrôles de sécurité préliminaire (CSP) – Les retards dus aux CSP en cours ont beaucoup diminué au cours de la deuxième année complète d'activité du nouveau système. Le nombre des demandes d'asile dont le traitement a été retardé de même que la durée du retard ont diminué. Toutefois, en 2014 2015, plus de 700 demandes d'asile ont été traitées en retard du fait que le CSP correspondant était en cours; ce retard était d'environ 4 mois en moyenne.
• Information fournie par les organismes du portefeuille – La capacité des commissaires de la SPR d'évaluer les demandes d'asile avec efficacité et exactitude s'appuie sur leur accès à tous les renseignements nécessaires. Des difficultés ont été constatées quant à l'obtention de pièces d'identité, de demandes de visa de résident temporaire et de réponses aux demandes d'information provenant de CIC et de l'AFSC. Ces difficultés ont été cernées comme ayant des répercussions sur un processus décisionnel efficace.
• Variabilité de la jurisprudence de la Cour fédérale – Les informateurs clés ont indiqué que les décisions de la Cour fédérale ayant trait à la norme de contrôle judiciaire applicable à la SAR ont eu une incidence opérationnelle et ont ralenti le processus décisionnel de la SAR.

Recommandation n^o 5 : La CISR, CIC et l'ASFC devraient entamer des discussions visant à traiter les questions relatives à la mise au rôle des audiences, aux retards attribuables au CSP et à l'échange de renseignements. Plus précisément, ces discussions devraient porter sur la possibilité de développer un outil de mise au rôle plus fiable et plus souple, sur les améliorations aux pratiques de mise au rôle qui accroîtraient le contrôle de la SPR ainsi que sur un échange de renseignements plus rapide et plus souple. Toute discussion devrait être menée de manière à respecter l'indépendance institutionnelle de la CISR.

1. 4.1.3 Services de soutien aux programmes

Services de greffe

Avant la réforme, la CISR disposait d'un Greffe unique qui offrait ses services à toutes les sections. Pendant la réforme, la CISR a mis sur pied un Greffe distinct pour la SPR, au motif que celui-ci soutenait la capacité de la SPR à s'acquitter de ses engagements prévus par la loi. Étant donné les nouveaux délais plus serrés, la SPR aurait besoin de moyens de communication plus simples avec les services de greffe.

La DGGSSR comprend les Services communs, qui assurent entre autres les services de courrier, d'interprétation, de transcription ou d'enregistrement et de réception pour toutes les sections, y compris la SPR. Elle fournit également des services de greffe à la SAR, à la Section de l'immigration (SI) et à la Section d'appel de l'immigration (SAI). La structure hiérarchique établit une distinction claire entre la direction des commissaires de la SAR et celle du personnel du Greffe.

Les informateurs clés avaient des avis partagés sur la question de savoir si les avantages du Greffe de la SPR l'emportaient sur les défis qu'il pose. Cette divergence d'opinions se manifestait surtout en fonction de la section où travaillent les informateurs clés, à savoir s'ils travaillaient ou non à la SPR. La direction de la SPR a manifesté un appui solide à l'égard du Greffe de la SPR et croyait qu'il avait de manière générale atteint les objectifs qui justifiaient au départ sa création. Ils ont fait des commentaires sur l'esprit d'équipe qui existe aujourd'hui au Greffe. Ils croient que la nouvelle structure leur permet de réagir plus rapidement et de façon plus efficace lorsqu'un problème survient et que les processus utilisés par le Greffe peuvent avoir une incidence sur le travail de la SPR.

Les informateurs clés, et en particulier ceux qui n'œuvrent pas au sein de la SPR, ont souligné les défis que la création d'un Greffe distinct avait entraînés. Leurs commentaires visaient surtout l'incidence possible de la séparation des greffes sur « l'approche globaliste de la Commission ». Lorsqu'il n'y avait qu'un seul Greffe, les membres du personnel pouvaient être réaffectés d'une équipe à une autre en fonction de la charge de travail. Alors qu'il y a désormais des greffes distincts, la mobilité des membres du personnel est plus limitée. En outre, l'existence de greffes distincts au sein de la CISR entraîne un chevauchement du travail à l'échelon organisationnel (p. ex., ressources humaines, gestion financière), puisque chaque Greffe exige sa propre structure de gestion, ce qui augmente les coûts de la fonction de greffe de la CISR^{Note 6}.

Recommandation n^o 6 : En ce qui concerne le Greffe de la SPR, la première amélioration consisterait à clarifier les rôles des membres du personnel et à les faire respecter de façon plus uniforme. Cet élément est lié au fait que les commissaires ont besoin d'un soutien accru. Lorsqu'ils ont besoin d'aide, les commissaires ont tendance à ajouter des fonctions aux membres du personnel du Greffe. La CISR devrait déterminer, dans le cadre de ses mesures donnant suite à la recommandation n^o 2, s'il faut redéfinir plus globalement les postes au sein du Greffe ou si une autre méthode est adéquate pour augmenter le soutien fourni aux commissaires.

Legal Services

Key informants generally provided positive comments on the quality of Legal Services advice and reasons review. A concern expressed by key informants was whether Legal Services has sufficiently adjusted to the focus on efficiency and the need for members to meet tight timelines for making decisions. RPD members are now expected to make more oral decisions and more decisions that are based on one determinative issue. According to some key informants, Legal Services has not made a corresponding shift in its approach and considered how to support members in becoming more proficient at streamlined decisions that will withstand RAD and Federal Court scrutiny.

Services juridiques

De manière générale, les informateurs clés ont formulé des commentaires favorables sur la qualité des conseils et de la révision des motifs des Services juridiques. Certains informateurs clés se demandent si les Services juridiques ont ajusté leur tir pour cibler les gains d'efficacité et aider les commissaires à respecter les délais plus serrés associés au processus décisionnel. Les commissaires de la SPR doivent maintenant rendre davantage de décisions fondées sur une question déterminante et exposer davantage de décisions de vive voix. Selon quelques informateurs clés, les Services juridiques n'ont pas modifié leur approche en conséquence ni envisager un moyen d'aider les commissaires à maîtriser l'art de rendre des décisions rationnelles qui résisteront à l'examen de la SAR et de la Cour fédérale.

Direction des recherches

De nombreux informateurs clés ont loué le travail de la Direction des recherches au chapitre des renseignements sur les pays d'origine; en effet, la Direction produit et met à jour les cartables nationaux de documentation qui jouissent d'une réputation internationale et qui sont utilisés ailleurs dans le monde. Quelques informateurs clés ont proposé des améliorations relativement aux cartables nationaux de documentation. Par exemple, ils estiment que certains rapports nationaux sont trop volumineux, surtout pour les commissaires qui traitent pour la première fois une demande d'asile à l'égard d'un pays en particulier et doivent parfois prendre connaissance de centaines de pages pour se préparer à l'audience.

Étant donné que le nouveau système impose un rythme rapide, les commissaires ont besoin d'avoir rapidement accès à des renseignements lorsqu'ils doivent rendre une décision. Selon les données probantes recueillies pendant l'évaluation, la Direction des recherches fournit généralement des renseignements de première qualité par le truchement de ses divers produits de recherche. Toutefois, la Direction éprouve des problèmes en matière de capacité, car elle doit s'adapter aux délais exigés par le nouveau système et aux exigences jurisprudentielles changeantes imposées aux commissaires.

Recommandation n^o 7 : Pour arriver à respecter les délais imposés à la SPR, la Direction des recherches doit avoir la capacité de traiter les demandes dans les délais serrés. En conjonction avec ses mesures donnant suite à la recommandation no 2, la CISR devrait examiner les mesures à prendre pour permettre à la Direction des recherches de fournir des réponses plus rapidement, tout en ciblant le contenu fourni à la SPR.

Surveillance du rendement

La CISR a recueilli des données importantes sur le travail de la SPR et sur celui de la SAR. La DNAS a élaboré un tableau national des paramètres clés, et ses rapports sont considérés comme étant une source utile d'information, même s'il a été suggéré d'y intégrer plus d'analyses et de rapports régionaux. Les analystes régionaux de la SPR et de la SAR effectuent de nombreuses tâches qui varient selon le bureau régional et la section, ce qui reflète une incertitude chez les informateurs clés quant à la façon d'affecter plus efficacement les analystes afin qu'ils appuient les différentes sections.

Recommandation n^o 8 : Il semble que le rôle de l'analyste se précise. L'éventail de ses fonctions semble très vaste, et, parfois, défini en fonction des compétences de chaque personne plutôt qu'en fonction d'une décision stratégique déterminant les tâches que devrait accomplir un analyste. La CISR devrait envisager la façon de restructurer la fonction d'analyse dans le but d'améliorer son efficacité.

L'évaluation a révélé une grande frustration chez les informateurs clés (principalement les commissaires de la SPR, mais également quelques commissaires de la SAR) en ce qui a trait à la surveillance du rendement des commissaires; ils ont l'impression que le rendement du système est évalué uniquement en fonction du rendement individuel des commissaires. Selon les informateurs clés, les paramètres actuels de l'évaluation du rendement des commissaires, qui s'appuie sur des cibles comme le nombre d'audiences et de décisions par semaine, ne permettent pas de brosser un tableau fidèle du rendement. Les paramètres ne tiennent pas compte par exemple de facteurs comme la complexité des cas, les ajournements ou les remises d'audience en raison de facteurs indépendants de la volonté du commissaire ou la qualité du rendement professionnel des commissaires.

Les informateurs clés ont remis en question les cibles associées au rendement individuel. Les cibles initiales n'étaient pas réalistes; elles ont été revues par la suite, mais elles étaient difficilement justifiables auprès des commissaires, étant donné qu'elles avaient été fixées d'après des renseignements limités.

Recommandation n^o 9 : Les cibles de rendement individuel devraient être fixées en consultation avec les commissaires et en fonction de données probantes précisant ce qui est raisonnable dans le contexte du système actuel.

4.2 Efficacité

La CISR a créé un certain nombre de produits pour renseigner les parties au sujet du nouveau système ainsi qu'au sujet de leurs droits et obligations. Selon les données probantes recueillies pendant l'évaluation, les parties sont généralement au courant de l'existence de ces produits, elles les ont utilisés et les ont trouvés utiles, en particulier les produits de recherche, les Directives du président, les guides de la CISR, les formulaires de la CISR, les Instructions importantes à l'intention des demandeurs d'asile et les avis de pratique. Les décisions à caractère persuasif ou d'autres décisions d'intérêt public publiées sur le site Web sont moins utilisées que les autres produits, ce qui tient en grande partie au fait que les décisions publiées sont peu nombreuses et que le site ne semble pas à jour. Les séances d'information et les visites organisées dans le cadre du programme « READY » sont bien reçues, mais il y'a peu d'information pour évaluer le taux de participation.

Recommandation n^o 10 : La SPR et la SAR devraient examiner si elles doivent jouer un rôle plus actif dans la détermination et la publication des décisions à caractère persuasif et d'autres décisions d'intérêt public sur leur site Web. De plus, la SPR et la SAR devraient évaluer les visites organisées dans le cadre du programme « READY » et les séances d'information afin d'avoir une meilleure idée du taux de participation à ces activités et du taux de satisfaction.

L'évaluation a permis de constater que, de manière générale, les représentants autorisés estimaient que le formulaire FDA était facile à remplir et qu'il servait de complément à d'autres formulaires que les demandeurs d'asile doivent remplir pendant l'entrevue visant à déterminer la recevabilité de leur demande d'asile. Toutefois, à la question de savoir si le formulaire permettait aux demandeurs d'asile d'exposer clairement et de façon logique leurs renseignements personnels, environ un cinquième des répondants s'est dit fortement en désaccord. Les informateurs clés ont exprimé des commentaires semblables en soulignant que le formulaire FDA ne permettait pas aux demandeurs d'asile de décrire clairement leur exposé circonstancié et que ces derniers se contentaient souvent de joindre au formulaire un exposé chronologique distinct.

Recommandation n^o 11 : La SPR devrait examiner le formulaire FDA afin de déterminer si des améliorations sont nécessaires pour permettre d'exposer clairement les renseignements pertinents de la demande d'asile.

Les audiences initiales de la SPR se tiennent habituellement en temps voulu, malgré une accumulation de retards au quatrième trimestre de 2014 2015. Depuis la réforme, l'audience initiale a été mise au rôle conformément aux délais prévus dans plus de 80 % des cas. Toutefois, les résultats révèlent également des tensions dans le système : les audiences relatives aux demandes d'asile à l'égard de pays d'origine désignés ont été mises au rôle en temps voulu, mais les délais sont de moins en moins respectés dans le cas des audiences relatives aux demandes d'asile à l'égard de pays autres que des pays d'origine désignés. Lorsqu'une audience ne peut pas se tenir à la date prévue, un changement de date et d'heure (CDH) peut être accordé. Les CDH dus au CSP entraînent des retards considérables; cependant, le nombre et la durée des retards dus au CSP ont diminué : ils touchaient 16 % des demandes d'asile en 2013 2014 et n'en touchaient plus que 8 % en 2014 2015. Les retards dus au CSP ont surtout diminué dans le cas des demandeurs d'asile ne venant pas de pays d'origine désignés. Cela dit, sous l'angle du système global, les CDH liés à un retard dans le CSP ont une incidence plus importante sur le délai moyen de traitement global (18 jours en 2013 2014, 7 jours en 2014 2015) que les CDH liés à des raisons d'équité et de justice naturelle ou à des contraintes opérationnelles (délai de deux jours et de moins d'une journée, respectivement). Près de la moitié des retards attribuables à des CSP en instance survient avant la réception, par la CISR, de la confirmation du CSP, et l'autre moitié, après la réception, par la CISR, de la confirmation du CSP, ce qui témoigne de la difficulté à remettre au rôle des audiences qui ont dû être reportées.

Recommandation n^o 12 :   Les fortes augmentations des demandes d'asile déférées continueront probablement d'amplifier les défis opérationnels du nouveau système et de mettre à l'épreuve la résilience de la SPR. Les retards dans la mise au rôle des audiences initiales qui découlent de ces fortes augmentations devraient faire l'objet d'un suivi et d'un examen afin de comprendre leurs causes précises pendant de telles périodes. Il serait tout aussi important que la SPR examine les effets de ces fortes augmentations sur la productivité des commissaires dans un effort pour mieux comprendre les répercussions de ces périodes de grande intensité à l'échelle de la section.

La SPR s'est certes approchée des cibles de délai de traitement établies dans le RPP, mais elle ne les a toujours pas atteintes. Selon les paramètres actuels de mesure du rendement (80 % des demandes d'asile devant être réglées dans les 90 jours), la SPR a raté sa cible de trois points de pourcentage, puisqu'elle a réglé 77 % des demandes d'asile dans les délais. En regard de l'autre mesure du rendement inscrite dans le RPP, à savoir le délai médian pour régler une demande d'asile, la SPR a dépassé la cible, qui était de 4 mois (demandes d'asile réglées en 3,2 mois en 2014 2015).

Recommandation n^o 13 : :  Dans son cadre de mesure du rendement qui est entré en vigueur à l'exercice 2015 2016, la CISR conceptualise le CSP comme étant un processus externe sur lequel elle ne peut exercer aucun contrôle. Pourtant, les données montrent que des retards surviennent après la réception de la confirmation du CSP. Cette portion du retard est attribuable aux limites opérationnelles de la SPR, et la CISR devrait la classer comme telle dans une mesure de rendement révisée. En adoptant cette méthode, la SPR sera en mesure de fournir une évaluation plus complète des répercussions des réformes et des problèmes de capacité avec lesquels elle doit composer.

Bien que les mesures présentées ci dessus en matière de respect des délais montrent que la SPR fait des progrès, elles ne disent rien sur l'incidence des demandes d'asile qui ne sont pas réglées à temps. L'accent mis sur la mise au rôle de l'audience initiale fait en sorte que les demandes d'asile déférées ultérieurement peuvent rester en instance pendant un certain temps. L'antériorité de plus en plus grande du nouvel arriéré reflète les perceptions des informateurs clés, selon qui, bien que le système s'améliore et s'approche des cibles établies, il ne sera pas possible de soutenir le rythme actuel avec les ressources actuellement disponibles. C'est la raison pour laquelle il se peut que le système affiche un arriéré de demandes d'asile semblable à celui qu'il avait avant la réforme.

Recommandation n^o 14 : : La surveillance et la production de rapports ayant trait à l'arriéré devraient être prises en compte dans les mesures de rendement de la SPR. Cette dernière devrait assurer le suivi du volume et de l'antériorité des cas en instance et produire des rapports connexes; elle devrait également analyser la nature des cas en instance de même que les facteurs ayant contribué à leur présence dans l'arriéré, et produire des rapports connexes. En intégrant l'arriéré dans ses mesures de rendement, la SPR sera en mesure de fournir une évaluation plus complète des répercussions des réformes et des problèmes de capacité avec lesquels elle doit composer.

La SAR a observé un nombre croissant d'appels réglés au-delà des délais fixés par règlement ou des cibles en matière de rendement. Selon les informateurs clés l'augmentation au chapitre du dépassement du délai de 90 jours tient principalement aux deux grands enjeux suivants : une jurisprudence changeante concernant la portée des appels devant la SAR ont obligé celle-ci à interrompre temporairement ses activités en 2014 pour permettre aux appelants de présenter des observations à ce sujet; les répercussions de l'augmentation du volume sur la charge de travail^{Note 7} parallèlement à la nécessité de s'appuyer sur des enregistrements plutôt que sur des transcriptions. En ce qui a trait à la jurisprudence, la situation évolue beaucoup trop; aucune recommandation n'a trait à la façon dont la SAR peut atteindre ses cibles en matière de rendement. Après l'examen réalisé dans le cadre de l'évaluation, la SAR a continué de remarquer une diminution dans son effectif de commissaires tandis que le nombre d'appels interjetés augmentait, situation attribuable aux nominations du gouvernement en attente et à la réaffectation interne des personnes nommées par décret.

In 2013–14, only 3% (n=26) of the RAD's paper‑based appeals were finalized in excess of the regulatory target of 90 days. This changed drasticallyEn 2013 2014, seulement 3 % (n=26) des appels instruits sur dossier par la SAR ont été réglés après le délai réglementaire de 90 jours. La situation a changé radicalement en 2014 2015, alors que 36 % (n=677) des appels instruits sur dossier ont été réglés après le délai de 90 jours, de sorte que la SAR n'a pas atteint la cible de rendement de 80 %. En moyenne, les appels réglés en retard l'ont été en 134 jours, soit 44 jours au-delà du délai.

Paper‑based appeals made up 99% of all appeals finalized during the evaluation period. Between 2013‑14 and 2014‑15, the RAD experienced a 45% increase in intake and came close to doubling the number of paper‑based appeals finalized per fiscal year (from 1,095 to 2,032). Reflecting key informant opinion that the RAD was working at capacity, the result of the higher intake was that the RAD took substantially longer in 2014‑15 to process appeals (from filing to finalization – 114 days) compared to 2013‑14 (74 days). Subsequent to the evaluation's period of review, the RAD has continued to face growing intake without a corresponding increase in capacity through either new government appointments or reassignments of members from the RPD legacy initiative.

Les appels instruits sur dossier représentent 99 % de tous les appels réglés pendant la période visée par l'évaluation. Entre les exercices 2013 2014 et 2014 2015, la SAR a observé une augmentation de 45 % du nombre d'appels interjetés et a vu presque doubler le nombre d'appels instruits sur dossier ayant été réglés au cours d'un exercice (ce nombre est passé de 1 095 à 2 032). Ce nombre plus élevé d'appels interjetés confirme l'opinion des informateurs clés selon laquelle la SAR travaillait à plein régime, et c'est la raison pour laquelle il lui a fallu beaucoup plus de temps pour traiter les appels en 2014 2015 (du moment où l'appel a été interjeté au règlement de celui-ci : 114 jours) qu'en 2013 2014 (74 jours). Après l'examen réalisé dans le cadre de l'évaluation, la SAR a continué à recevoir un nombre croissant d'appels interjetés, sans qu'il y'ait une augmentation correspondante de sa capacité par de nouvelles nominations du gouvernement ou la réaffectation de commissaires chargés aux anciens cas de la SPR.

Des outils de gestion du savoir donnent à une organisation un moyen d'améliorer son efficience. Pour les commissaires de la SPR et de la SAR, la formation initiale était importante : dans le cas des commissaires de la SPR, 80 % d'entre eux étaient nouveaux; dans le cas des commissaires de la SAR, la SAR était une nouvelle entité décisionnelle créée pour les appels des réfugiés. Les commissaires ayant répondu aux questions d'entrevue ont dit être grandement favorables à la formation initiale destinée aux nouveaux commissaires, puisqu'elle était approfondie et bien adaptée au rôle. Dans le cas de la SPR, les commissaires ont eu droit chacun en moyenne à 15,8 jours de formation en 2013 2014 et à 8,6 jours en 2014 2015. Cette diminution pourrait s'expliquer par le fait que les commissaires qui étaient en fonction depuis environ un an avaient moins besoin de formation, mais aussi parce qu'ils étaient occupés autrement. Dans le cas de la SAR, les commissaires ont eu droit en moyenne à 14 jours de formation en 2013 2014 et à 15,5 jours en 2014 2015.

Les entrevues ont permis de constater que les commissaires de la SPR et de la SAR estimaient de manière générale que les séances de formation étaient utiles, mais aussi qu'ils avaient de la difficulté à intégrer les séances de formation à leur journée de travail sans que cela ait d'incidence sur leur productivité. Les séances de formation portaient sur toute une gamme de sujets, et chaque bureau régional a pu déterminer les sujets qu'elle désirait aborder. Les informateurs clés ont mentionné que tant la SPR que la SAR faisaient preuve de dynamisme dans leur offre de séances de formation, et ils ont souligné qu'il était important de déterminer les sujets de la formation en consultation avec les commissaires, de façon à bien combler les besoins cernés. Entre autres suggestions d'amélioration, il faut mentionner l'élaboration d'une base de données de programmes de perfectionnement professionnel, de façon à en faciliter l'accès après un cours de formation, et la prestation d'un plus grand nombre de cours sur la façon de rédiger des motifs de décision avec concision et de tenir des audiences bien ciblées.

La SPR et la SAR fournissent plusieurs types d'outils pour aider les commissaires à faire leur travail. Les commissaires ont formulé des commentaires favorables, en particulier sur les listes de vérification et les groupes de discussion sur les pays. De manière générale, les membres du personnel de ces sections estiment disposer du matériel et de l'équipement nécessaires pour faire leur travail, mais le niveau de satisfaction est moins élevé que pour l'ensemble de la CISR.

• Sujets de formation déterminés en consultation avec les commissaires;
• Connexion à un réseau privé virtuel plus stable pour faciliter le télétravail;
• Base de données des enregistrements des audiences sur le réseau partagé pour faciliter le télétravail;
• Meilleure capacité de recherche dans la Base de données nationale sur les motifs de décisions;
• Accès par les commissaires de la SPR à une base de données des décisions de la SAR;
• Uniformisation des macros à l'échelle nationale et accessibilité en français.

Recommandation n^o 15 : : La SPR et la SAR devraient examiner les suggestions d'amélioration touchant les outils de gestion du savoir exprimées pendant l'évaluation et prendre les mesures qui s'imposent.

4.3 Pratiques exemplaires, leçons retenues et améliorations

Pratiques exemplaires

Les informateurs clés ont proposé un certain nombre de pratiques exemplaires possibles, notamment les suivantes :

• Souplesse dans la gestion du personnel : La CISR a fait un usage efficace de ses ressources en conservant l'effectif de personnes nommées par décret pour traiter les anciens cas en instance. La collaboration avec les commissaires de façon à tirer avantage des gains d'efficacité au chapitre de la mise au rôle, tout en tenant compte des préférences des commissaires, a également été signalée comme une pratique exemplaire.
• Analyse régionale : La CISR a effectué des exercices de schématisation dans les bureaux régionaux afin de mieux comprendre les gains d'efficacité et les pratiques exemplaires à cet échelon.
• Partage des bureaux : Le fait d'avoir réuni au bureau régional du Centre les commissaires, les commissaires coordonnateurs et le personnel du Greffe a été applaudi, puisque cela constitue une approche efficace pour l'amélioration des communications au sein d'une section.

Leçons retenues

Les informateurs clés ont fait état d'un certain nombre de leçons retenues concernant la façon d'amener les nouveaux commissaires à la hauteur des niveaux de rendement attendus. Certains se demandent si la courbe d'apprentissage des nouveaux commissaires ne contribuerait pas au manque d'uniformité de l'application des règles des sections, mais d'autres soulignent que la formation à l'intention des nouveaux commissaires représente un grand défi pour la CISR, étant donné qu'il faut beaucoup de temps à un commissaire pour acquérir une expertise et fonctionner « à plein régime ». Les informateurs clés se sont demandé en outre si la nature stressante et le rythme du travail n'entraîneraient pas une diminution de la satisfaction au travail, ne conduiraient pas à l'épuisement professionnel ou n'inciteraient pas les commissaires à chercher des postes ailleurs.

Changements opérationnels

Les informateurs clés ont également fait état d'un certain nombre de changements opérationnels qui aideraient la CISR à atteindre les résultats voulus avec une efficience et une efficacité accrues. En voici des exemples :

• Attentes relatives au règlement des cas : Les attentes de la CISR relativement au nombre de cas à régler ont soulevé de nombreuses préoccupations. Il a été souligné entre autres que les audiences relatives aux demandes d'asile étaient imprévisibles et complexes et qu'elles ne pouvaient pas donner lieu à des hypothèses en matière de rendement. De manière générale, il a été mentionné que les cibles fixées pour la SPR étaient trop élevées et que trop d'importance était accordée à la question du nombre de cas réglés. Il a été suggéré, par exemple, de prendre pour paramètre le nombre de cas réglés par équipe plutôt que par chacun des commissaires.
• Augmenter le nombre de commissaires, mieux les soutenir et les gérer avec plus de souplesse : Les informateurs clés ont souligné que les commissaires étaient trop peu nombreux et ils ont recommandé en outre de leur fournir un soutien administratif supplémentaire, de façon à ce que les commissaires de la SPR puissent se concentrer sur la préparation de l'audience et la décision à rendre. Les informateurs clés ont également suggéré de mettre sur pied une équipe « volante » composée de commissaires et de personnel de soutien qui pourrait faire des remplacements en cas d'absence. Les informateurs clés aimeraient aussi que les commissaires continuent à bénéficier d'un régime de travail souple en ayant droit à des horaires de travail encore plus souples ou en pouvant travailler de la maison s'ils n'ont pas d'audience.
• Modernisation de la technologie : De nombreux informateurs clés ont proposé que la CISR modernise sa technologie, en particulier pour permettre la présentation électronique des documents et une plus grande utilisation des documents électroniques. Ces changements devraient procurer des gains d'efficacité en réduisant, entre autres, les délais de communication des documents et en améliorant la circulation de l'information entre la CISR et les parties. Les informateurs clés sont également d'avis qu'une modernisation de la technologie de l'information contribuerait à une capacité accrue en ce qui concerne les analyses, les rapports et la gestion des dossiers.
• Contrôle accru de la mise au rôle : Les répondants voudraient sincèrement améliorer la situation au chapitre de la mise au rôle des demandes d'asile. Ils ont formulé plusieurs suggestions, par exemple confier la mise au rôle à la CISR, plutôt qu'à l'ASFC ou à CIC, et mettre en place des pratiques de mise au rôle plus stratégiques et plus efficaces. Par exemple, il est suggéré de tenir une audience de mise au rôle (comme le fait la SAI) pour faire une première évaluation des dossiers avant de les mettre au rôle, ou encore de regrouper des cas semblables pour les confier à des commissaires précis, alors que les dossiers plus complexes seraient confiés à d'autres commissaires. C'était une des pratiques utilisées dans le cadre de l'ancien système, et cette façon de faire favoriserait l'efficacité de la mise au rôle et des audiences. Une meilleure coordination avec les conseils du ministre pendant le processus de mise au rôle a aussi été suggérée.