État des plaintes déposées contre des commissaires de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada au cours de la première année en vertu de la nouvelle Procédure
Summary
La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) a lancé un exercice en 2017 pour renforcer son processus de gestion des plaintes concernant la conduite de ses décideurs.
La nouvelle Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire(Procédure) est entrée en vigueur le 21 décembre 2017. Elle est rédigée dans un langage simple et est publiée bien en vue sur le site Web de la CISR. Les obligations et les attentes des commissaires de la CISR sont décrites dans le Code de déontologie des commissaires de la CISR (Code de déontologie). Le Code de déontologie et la nouvelle Procédure s’appliquent tant aux commissaires fonctionnaires qu’à ceux nommés par décret.
Le processus de traitement des plaintes de la CISR fait partie des questions abordées par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration (le Comité) dans son 20e rapport, intitulé « Répondre aux plaintes du public : Examen des processus de nomination, de formation et de plaintes de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié », déposé à la Chambre des communes le 17 septembre 2018. Dans son rapport, le Comité a formulé la recommandation suivante :
Recommandation no 8 : D’examiner le processus de traitement des plaintes à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada et faire rapport à ce sujet
Que la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada présente au Comité en février 2019 un rapport complet sur l’état des plaintes déposées contre des commissaires dans le cadre du processus actuel de traitement des plaintes, et que la Commission réalise un examen approfondi du processus actuel de traitement des plaintes, avec un accent particulier sur le besoin d’indépendance dans le processus d’enquête et de règlement des plaintes, dans les trois ans.
Le gouvernement du Canada a appuyé cette recommandation, et la CISR s’est engagée à présenter un rapport écrit au Comité sur l’état ou le règlement de toutes les plaintes concernant les décideurs soumis au nouveau processus de traitement des plaintes. La CISR s’est également engagée à entreprendre un examen complet et officiel de la nouvelle Procédure d’ici 2021-2022.
Le présent rapport vise à respecter l’engagement de faire rapport au Comité après l’entrée en vigueur de la nouvelle Procédure pour une période d’un an. La CISR veillera à ce que l’examen triennal complet évalue la rapidité, l’efficacité, l’équité, l’objectivité et l’indépendance de la nouvelle Procédure.
Contexte
Avant la mise en œuvre de la nouvelle Procédure, les préoccupations relatives à la conduite des commissaires étaient traitées dans le cadre de l’ancien Protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires (le Protocole). Il y avait plusieurs problèmes avec le Protocole, notamment :
- Le Protocole était difficile à comprendre;
- Il n’était pas facile de trouver de l’information sur le dépôt d’une plainte sur le site Web de la CISR;
- Une plainte concernant un commissaire a été traitée par l’un des gestionnaires des commissaires, ce qui a entraîné un manque d’uniformité dans le traitement des plaintes dans les quatre sections et les trois bureaux régionaux;
- Il n’y avait pas de processus clair en place pour veiller à ce que les plaignants soient tenus au courant de l’état d’avancement et de l’issue de leur plainte;
- Le manque d’information cohérente et complète sur les plaintes a entraîné des rapports incomplets et un manque de transparence.
Au fil du temps, les intervenants de la CISR ont fait part de ces préoccupations et d’autres à la CISR par des voies officielles et officieuses. Il est juste de dire que certains conseils et d’autres parties intéressées avaient perdu confiance à l’égard de la robustesse et de la transparence du processus de plainte de la CISR.
C’est dans ce contexte que la CISR a entrepris une initiative en 2017 afin d’examiner et de renforcer le processus pour déposer une plainte concernant la conduite d’un commissaire.
Constatations
La CISR a rédigé la nouvelle Procédure en tenant compte de ce qui suit :
- La Procédure a été rédigée en langage clair et simple;
- Du fait que le Bureau de l’intégrité de la CISR – un organisme de type ombudsman au sein de la Commission, entièrement indépendant des sections et relevant directement du président – serait chargé de gérer les plaintes et d’enquêter au nom du président;
- Les étapes du traitement d’une plainte étaient clairement définies, et les parties étaient tenues informées de l’état d’avancement de la plainte tout au long du processus;
- La responsabilité et l’obligation de rendre compte du processus de traitement des plaintes et des décisions qui en découlent incombent au président;
- Des rapports annuels plus détaillés sur les plaintes déposées et les résultats seront publiés sur le site Web de la CISR.
La CISR a communiqué l’ébauche de la nouvelle Procédure aux principales organisationsNote de bas de page 1 d’intervenants pour obtenir leurs commentaires et suggestions.
Ces intervenants ont présenté des observations détaillées, et bon nombre de leurs commentaires ont été intégrés à la nouvelle Procédure. En particulier, la CISR a explicitement répondu à ses préoccupations concernant l’absence de rapports publics complets, le manque d’accès facile à l’information sur les plaintes sur le site Web de la CISR, la difficulté de comprendre l’ancien Protocole, les enquêtes sur les plaintes par les gestionnaires des commissaires et le fait de ne pas tenir compte de l’inconduite antérieure d’un commissaire.
En réponse directe aux préoccupations des intervenants décrites ci-dessus :
- La CISR a affiché de l’information sur la nouvelle Procédure sur la page d’accueil de son site Web. Les liens vers un formulaire de plainte, la Procédure, et les rapports sommaires publiés sont maintenant facilement accessibles.
- De plus, la CISR publie maintenant des sommaires des plaintes individuelles et de leur règlement à mesure que le traitement des plaintes est achevé. Ce rapport en temps réel sur l’issue des plaintes constitue une amélioration importante par rapport à l’information limitée publiée antérieurement sur une base annuelle.
- Le directeur du Bureau de l’intégrité relève directement du président, est indépendant des quatre sections et des gestionnaires des commissaires et il a le mandat d’enquêter sur les plaintes de façon impartiale et équitable, tant pour le plaignant que pour le commissaire faisant l’objet de la plainte.
- La nouvelle Procédure stipule explicitement à la section 6.3 que les cas d’inconduite antérieure d’un commissaire seront pris en compte par le président.
Comme les plaintes sont traitées de façon centralisée par le Bureau de l’intégrité, la CISR est en mesure de cerner les tendances ou les problèmes récurrents en temps opportun afin que toute intervention, formation supplémentaire ou orientation requise puisse être mise en œuvre rapidement. Une première tendance de plusieurs plaintes déposées au sujet de décisions et d’autres questions juridictionnelles a été relevée presque immédiatement comme un problème (voir la section suivante – Code de déontologie). Des rapports annuels détaillés donneront un aperçu de la nature des plaintes reçues, des mesures prises ainsi que des décisions et des résultats obtenus.
Le président est responsable du processus de traitement des plaintes à l’endroit des commissaires et doit en rendre compte. Le président prend toutes les décisions visant à établir si une plainte entre ou non dans le champ d’application de la Procédure et fera l’objet d’une enquête. Le Bureau de l’intégrité enquête sur la plainte et présente un rapport d’enquête contenant ses conclusions et ses recommandations au président aux fins d’examen. Le président décide s’il y a eu ou non manquement au Code de déontologie de la part du commissaire.
Selon la nouvelle Procédure, dans des circonstances exceptionnelles, le président peut aussi renvoyer la plainte à un enquêteur externe. Jusqu’à présent, le président a renvoyé une plainte à un enquêteur externe aux fins d’enquête.
Code de déontologie
La question la plus importante qui est devenue évidente lorsque les nouvelles procédures sont entrées en vigueur était la confusion entourant les articles du Code de déontologie qui peuvent faire l’objet d’une plainte. Les plaignants éventuels considéraient les manquements perçus à l’un ou l’autre des articles du Code comme le fondement d’une plainte. La section 3.3 de la Procédure énonce plutôt qu’« une plainte doit porter sur la conduite d’un commissaire qui est perçu comme étant contraire au Code de déontologie » (non souligné dans l’original).
Les conseils et les demandeurs d’asile ont déposé des plaintes qui soutiennent la partialité et le manque d’équité procédurale. Ce type d’allégations n’est généralement pas accepté aux fins d’enquête parce que le processus de traitement des plaintes ne s’applique qu’en cas d’inconduite d’un commissaire. La procédure de traitement des plaintes vise à examiner la conduite du commissaire et à établir si cette conduite va ou non à l’encontre du Code de déontologie des commissaires de la CISR. En d’autres termes, il est question de la façon dont les commissaires se comportent lorsqu’ils font leur travail.
Les plaintes ne peuvent pas porter sur ce qu’un commissaire décide dans une affaire. En effet, selon la loi, lorsqu’il y a des préoccupations au sujet de la décision d’un commissaire, il faut interjeter appel à la Section d’appel des réfugiés (SAR), à la Section d’appel de l’immigration (SAI) ou à la Cour fédérale (selon le cas) pour régler cette question. La procédure de traitement des plaintes de la CISR ne peut être utilisée pour traiter des questions qui devraient être tranchées par ces organismes.
Par conséquent, en 2018, le Bureau de l’intégrité a recommandé que le Code soit modifié afin d’identifier clairement les sections qui concernent la conduite des commissaires, plutôt que celles qui couvrent les autres obligations. Les sept sections du Code relatives à la conduite seront regroupées sous la rubrique « Conduite des commissaires » afin de clarifier les types de plaintes qui peuvent faire l’objet d’une enquête. Cette modification proposée au Code a été déposée et a fait l’objet d’une discussion au cours d’une réunion consultative avec les intervenants de la CISR en décembre 2018 et, avec l’approbation des intervenants, elle sera mise en œuvre le 1er avril 2019.
Situation actuelle
Au cours de la période du 21 décembre 2017 au 20 décembre 2018, le Bureau de l’intégrité a reçu 20 plaintes en vertu de la nouvelle Procédure. Seulement 10 d’entre elles ont fait l’objet d’une présélection; au cours de cette période, les quatre sections de la CISR ont tenu plus de 32 000 audiences en personne. Il est clair que la grande majorité des commissaires se conduisent de façon appropriée dans la salle d’audience. L’annexe A fournit plus de détails sur les plaintes individuelles.
Renseignements généraux
- Trois des vingt plaintes ont été déposées par des personnes non représentées par un conseil, les dix-sept autres par des représentants (avocats, techniciens juridiques, représentants, etc.).
- Quatorze des vingt plaintes portaient sur des questions relevant de la Section de la protection des réfugiés (SPR) et six concernaient la Section de l’immigration (SI). Aucune plainte n’a été reçue concernant la SAI ou la SAR.
- Le Bureau de l’intégrité a tenté de régler de façon informelle trois des plaintes déposées en vertu de la section 5.3 de la Procédure, mais sans succès.
- En ce qui concerne les dix plaintes renvoyées à l’enquête à ce jour, la majorité des allégations ont trait à des plaintes concernant des commissaires qui auraient traité les parties ou leurs représentants avec un manque de respect ou de sensibilité, ou qui auraient fait preuve de grossièreté ou réduit le plaignant au silence de façon inappropriée.
- Toutes les plaintes, sauf une, qui ont été renvoyées aux fins d’enquête portaient sur la conduite au cours d’une audience. Dans ces cas, le processus d’enquête se fonde généralement sur les éléments suivants :
- Le récit des allégations contenues dans la plainte présentée;
- La réponse aux allégations présentées par le commissaire;
- Le dossier d’audience et la documentation connexe;
- L’enregistrement audio de l’audience;
- Les réponses des parties à l’ébauche du rapport d’enquêteNote de bas de page 2.
- Dans un cas, l’incident présumé qui a mené à la plainte s’est produit à l’extérieur de la salle d’audience, sans qu’il y ait eu d’enregistrement audio. Dans de telles circonstances, les témoins doivent être interrogés dans le cadre du processus d’enquête.
État des plaintes
Des 20 plaintes reçues :
- Six d’entre elles ont été rejetées au départ parce qu’elles n’entraient pas dans le champ d’application de la Procédure (concernant la décision, les allégations de partialité, l’absence de justice naturelle, etc.);
- Deux sont en suspens en attendant que les affaires soient achevées devant le commissaire qui préside;
- Deux sont en attente, les plaignants examinant leurs options et décidant s’ils décident de poursuivre ou non;
- Six d’entre elles sont actuellement prêtes à faire l’objet d’une enquête ou font l’objet d’une enquête (cinq par le Bureau de l’intégrité et un par un enquêteur externe);
- Trois décisions définitives ont été rendues par le président à la suite d’une enquête qui a conclu qu’il n’y avait pas eu de manquement au Code de déontologie;
- Une décision définitive a été rendue selon laquelle il y a eu manquement au Code par le commissaire.
Version textuelle
| État des plaintes | Pourcentage du total |
|---|
| Décision – manquement au Code | 5% |
| Décision – aucun manquement au Code | 15% |
| Énquete | 30% |
| En attente – avec les plaignants | 10% |
| En suspens | 10% |
| Rejetée en dehors du champ d’application | 30% |
En moyenne :
- Un accusé de réception a été envoyé dans les cinq jours suivant la réception d’une plainte;
- Il a fallu trois mois pour obtenir la réponse des commissaires aux allégations, mener l’enquête, rédiger le rapport d’enquête et l’envoyer aux parties pour commentaires;
- Après réception des commentaires des parties, le rapport a été achevé et une décision officielle du président a été prise un mois plus tard.
Dans le cas des plaintes qui ont été rejetées parce qu’elles n’entraient pas dans le champ d’application de la Procédure, le président a rendu une décision à cet effet en moyenne dans un délai de deux semaines.
Conclusion
Les décideurs de la CISR ont un travail difficile. Ils président des audiences qui sont souvent délicates et chargées d’émotions, et l’issue peut bouleverser la vie de la personne visée par la procédure. Dans ce contexte, il peut y avoir des échanges difficiles entre les parties qui comparaissent aux audiences et le commissaire qui préside. Les commissaires sont assujettis à un Code de déontologie et ils doivent demeurer conscients de la façon dont leur conduite peut être perçue, particulièrement lorsqu’ils traitent avec des demandeurs d’asile et d’autres participants aux audiences qui peuvent vivre dans des circonstances extrêmement difficiles. Les demandeurs du statut de réfugié et les autres personnes comparaissant devant la Commission peuvent et doivent s’attendre à être traités équitablement, avec dignité et respect.
La nouvelle Procédure vise à refléter un processus de plainte renforcé et plus transparent dans le cadre duquel les commissaires sont tenus responsables de leur conduite, tout en veillant à ce que l’équité procédurale leur soit accordée tout au long du processus d’enquête. La CISR s’engage à s’assurer que les intervenants, le Comité et les autres parties intéressées ont pleinement confiance qu’un processus rigoureux d’enquête sur les plaintes est en place et que les commissaires sont tenus responsables de leur conduite.
À cette fin, le président demeure déterminé à procéder à une évaluation complète et officielle de l’efficacité du processus de traitement des plaintes dans les trois ans suivant la mise en œuvre de ce dernier. La CISR veillera à ce que cet examen triennal complet évalue la rapidité, l’efficacité, l’équité et l’objectivité de la nouvelle Procédure de traitement des plaintes. Dans la mesure du possible, le président s’efforcera de déterminer le degré d’indépendance et d’objectivité du processus, puisque le Bureau de l’intégrité mènera les enquêtes et lui formulera des recommandations.
La CISR continuera d’apporter des améliorations au processus au fur et à mesure que des problèmes surgiront et que des possibilités se présenteront. Les recommandations découlant de l’évaluation éclaireront également les révisions futures de la Procédure. La CISR, par l’entremise de son comité consultatif, a déjà commencé à tenir les intervenants au courant du nouveau processus, des changements ou des améliorations proposés, et a déjà tenu compte des commentaires de cet organisme sur le Code et la Procédure.
La CISR s’est engagée à mettre en place un processus efficace et efficient pour traiter les plaintes concernant la conduite de ses commissaires.
Annexe A : État des plaintes au 21 décembre 2018
Annexe A : État des plaintes au 21 décembre 2018
| No. | Section | Allégation | Éliminée | Retenue | En suspens | En attente | Règlement informel | Enquête | Enquête interne ou externe | Décision |
|---|
| 1 | SPR | Refus du commissaire de procéder avec les enfants présents – ajournement sans consulter le conseil ou le représentant désigné. | | X | | | Échec | Oui | Interne | Manquement au Code |
| 2 | SI | Le commissaire a été impartial dans ses décisions – le commissaire favorise le ministre – le commissaire est partial. | X | | | | | | | Rejetée – En dehors du champ d’application de la Procédure |
| 3 | SPR | Réduit le conseil au silence – remarques et ton inappropriés. | | X | | | | Oui | Interne | Aucun manquement au Code |
| 4 | SPR | Non-application des Directives numéro 9 du président : Procédures devant la CISR portant sur l'orientation sexuelle, l'identité de genre et l'expression de genre – réouverture de l’interrogatoire – intimidation du conseil. | | X | | | | Oui | Interne | Aucun manquement au Code |
| 5 | SPR | Attitude du commissaire au cours de l’audience – remise en question de la compétence du conseil – critique de la façon dont le conseil a mené le dossier. | | X | | | | Oui | Interne | Aucun manquement au Code |
| 6 | SPR | Le commissaire rédige et rend sa décision oralement après une pause-repas de 45 minutes. | X | | | | | | | Rejetée – En dehors du champ d’application de la Procédure |
| 7 | SPR | Audience ajournée par le commissaire – examen médical demandé – partialité perçue – audience inéquitable. | X | | | | | | | Rejetée – En dehors du champ d’application de la Procédure |
| 8 | SPR | Conduite du commissaire – allégations diverses concernant l’audience ou le commissaire. | | | Oui | | | | | |
| 9 | SPR | Demandeur d’asile victime de violence sexiste – manque de sensibilité – le commissaire a victimisé de nouveau le demandeur d’asile en le questionnant. | | X | | | | Oui | Externe | |
| 10 | SI | Le commissaire a embarrassé et humilié le conseil – il ne s’est pas excusé. | | X | | | Échec | Oui | Interne | |
| 11 | SPR | Le commissaire a été grossier et irrespectueux – parti pris, non impartial. | | | | Oui | | | | |
| 12 | SPR | Procédures injustes – parti pris du commissaire – absence de justice naturelle. | X | | | | | | | Dismissed - Outside scope of procedures |
| 13 | SI | Décision incorrecte – le commissaire est partial et préjudiciable – audience inéquitable – erreur de droit. | X | | | | | | | Rejetée – En dehors du champ d’application de la Procédure |
| 14 | SPR | Critiques inappropriées de l’agent d’audience – manque de respect. | | X | | | | Oui | Interne | |
| 15 | SPR | Le commissaire a refusé la demande d’ajournement. | X | | | | | | | Rejetée – En dehors du champ d’application de la Procédure |
| 16 | SPR | Le commissaire a manqué de respect à le conseil – le conseil s’est senti humilié. | | X | | | | Oui | Interne | |
| 17 | | Le commissaire est partial en faveur du ministre – insensible au demandeur d’asile. | | | | Oui | | | | |
| 18 | SI | Le commissaire est irrespectueux et non professionnel – le commissaire n’est ni impartial ni objectif. | | X | | | | Oui | Interne | |
| 19 | SI | Le commissaire a été grossier – il a élevé la voix et a manqué de respect. | | X | | | Échec | Oui | Interne | |
| 20 | SPR | Le commissaire a déformé et insulté la religion du demandeur d’asile – le commissaire a manqué de respect et de sensibilité culturelle. | | | Oui | | | | | |