Évaluation de la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire de la CISR - Rapport final

10 février 2021

Table des matières

Liste des acronymes
Sommaire

Conception
Mise en œuvre
Efficacité et efficience

1.0 Introduction

1.1 Objectifs et portée de l’évaluation

2.0 Aperçu du processus de traitement des plaintes

2.1 Portée
2.2 Étapes du processus de traitement des plaintes

3.0 Méthodologie

3.1 Examen des documents, des données et des dossiers
3.2 Études de cas d’organisations comparables ayant des processus de traitement des plaintes
3.3 Entrevues auprès des répondants clés
3.4 Limites

4.0 Conclusions

4.1 Conception
4.2 Mise en œuvre
4.3 Efficacité et efficience

5.0 Conclusions et recommandations

5.1 Conception
5.2 Mise en œuvre
5.3 Efficacité et efficience

Liste de référence
Annexe A — Matrice d’évaluation
Annexe B — Instruments de collecte des données

Liste des acronymes

ASFC	Agence des services frontaliers du Canada
BI	Bureau de l’intégrité
C.-B.	Colombie-Britannique
CCCISR	Comité consultatif de la CISR
CCM	Conseil canadien de la magistrature
CISR	Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada
CJA	Conseil de la justice administrative
IRCC	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
SAI	Section d’appel de l’immigration
SAR	Section d’appel des réfugiés
SI	Section de l’immigration
SPR	Section de la protection des réfugiés
TACRA	Tribunal des anciens combattants (révision et appel)
TDO	Tribunaux décisionnels Ontario
VP	Vice président
VPA	Vice président adjoint

Sommaire

Introduction

La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) a commandé une évaluation indépendante pour examiner son processus de dépôt d’une plainte à l’endroit d’un commissaire conformément à la Procédure de 2017. L’évaluation répond à la demande formulée en septembre 2018 par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, voulant que la CISR lui présente, dans un délai de trois ans, un rapport d’examen de son processus de traitement des plaintes prévu aux termes de la Procédure de 2017 avec un accent particulier sur le besoin d’indépendance dans le processus d’enquête et de règlement des plaintes.

Le principal objectif de l’évaluation consiste à examiner le processus de traitement des plaintes pour déterminer ce qui fonctionne bien et ce qui peut être amélioré. L’évaluation tient compte de ce qui suit :

la conception du processus de traitement des plaintes, notamment si la Procédure de 2017 est claire, accessible et transparente;
la mise en œuvre et l’efficience du processus;
la crédibilité, l’impartialité et l’équité procédurale du processus, au moyen desquelles la nécessité d’indépendance est évaluée;
les éventuelles améliorations à apporter.

Le processus de traitement des plaintes de la CISR

Le processus de traitement des plaintes a fait l’objet d’une révision importante par rapport à l’ancien Protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires de 2012 (le Protocole de 2012) afin de préciser le processus et d’en améliorer l’accessibilité et la transparence. La nouvelle Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire (la Procédure de 2017) est entrée en vigueur le 17 décembre 2017. Conformément à la Procédure de 2017, le processus de traitement des plaintes a été centralisé, alors qu’il était autrefois géré par les sections et les bureaux régionaux visés. Le processus est maintenant supervisé par le Bureau de l’intégrité (BI), un organisme indépendant des sections qui relève directement du président. La Procédure de 2017 visait également à simplifier le processus de traitement des plaintes. De plus, le nouveau processus a permis d’établir des rapports annuels plus détaillés sur les résultats des plaintes.

Conclusions et recommandations

Conception

Dans l’ensemble, la Procédure de 2017 et la conception du nouveau processus de traitement des plaintes ont permis de dissiper plusieurs des préoccupations soulevées par les intervenants. Elles sont considérées comme une amélioration par rapport au Protocole de 2012. En particulier, le nouveau processus de traitement des plaintes est considéré comme :

plus rationalisé et comportant des étapes plus clairement définies;
plus transparent en ce qui concerne les communications avec les parties à une plainte, les rapports annuels des statistiques et les résumés des plaintes;
plus uniforme et objectif puisque la gestion du processus est confiée à un organisme central, le BI, qui est indépendant des sections de la CISR.

Mise en œuvre

Accessibilité et utilisation : Le processus de traitement des plaintes est généralement considéré comme étant accessible. En effet, le processus est mis en évidence sur le site Web de la CISR, et la CISR offre un formulaire de plainte facultatif en ligne dans un format facile à utiliser. Cependant, la connaissance du processus de traitement des plaintes semble être un problème constant, et des communications et des conseils supplémentaires pourraient en améliorer l’accessibilité, notamment pour les plaignants non représentés, mais aussi pour d’autres intervenants. Plus particulièrement, un engagement accru auprès des intervenants internes et externes au sujet du processus de traitement des plaintes pourrait améliorer l’accessibilité et la compréhension du processus, y compris le rôle du BI et sa place au sein de la CISR.

Au total, 43 plaintes ont été déposées au cours des deux premières années suivant la mise en œuvre de la Procédure (de décembre 2017 à décembre 2019), ce qui est peu, vu la taille de la CISR (environ 400 commissaires) et son volume de travail (environ 60 000 demandes d’asile traitées en 2019). L’évaluation ne permet pas d’établir si cette situation est attribuable à la qualité des commissaires de la CISR ou à de possibles obstacles dans le cadre du processus de traitement des plaintes, mais il s’agit probablement d’une combinaison des deux. Les répondants clés ont relevé plusieurs obstacles potentiels au dépôt de plaintes, mais ils ont le plus souvent soulevé la crainte de répercussions négatives pour les plaignants qui comparaissent devant la CISR dans de multiples affaires (p. ex. les représentants des parties à une procédure de la CISR, y compris les agents d’audience).

Recommandation 1 : Promouvoir la compréhension du processus de traitement des plaintes grâce à des activités de sensibilisation à l’intention des intervenants internes et externes.
Recommandation 2 : Envisager des méthodes pour limiter la communication de l’identité des plaignants jusqu’à ce qu’il soit déterminé qu’une plainte est visée et fera l’objet d’une enquête.

Clarté et cohérence : Il faut préciser la portée du processus de traitement des plaintes et son intersection avec le Code de déontologie. Il subsiste une confusion quant aux dispositions du Code qui sont visées par le processus de traitement des plaintes et un désaccord quant à la portée actuelle du processus de traitement des plaintes. Le Code comprend un certain nombre de dispositions qui portent sur la conduite des commissaires, mais qui ne font pas partie du processus de traitement des plaintes. L’une de ces dispositions concerne les allégations de partialité, qui peuvent faire l’objet d’un appel et qui, par conséquent, ne sont pas visées par le processus de plainte. Les répondants clés sont d’avis que les allégations de partialité sont liées à la fois la conduite et la prise de décisions. Des intervenants externes et certains répondants clés estiment que la CISR rejette trop souvent les allégations de partialité liées à la conduite. Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé un désir de plus de clarté au sujet des critères utilisés pour établir s’il convient d’examiner les plaintes dans le cadre du processus ou non.

Recommandation 3 : Examiner le Code de déontologie et son intersection avec la Procédure de 2017 pour clarifier la portée du processus de traitement des plaintes en consultation avec les intervenants.

Transparence : La CISR a mis en place des mécanismes qui ont amélioré la transparence : un aperçu clair des étapes du processus de traitement des plaintes, des attentes concernant les communications avec les parties à une plainte et des rapports annuels détaillés. Les parties ont généralement aimé les communications du BI au sujet de l’état d’avancement de leur plainte. L’évaluation a permis de cerner certains points à améliorer en ce qui a trait aux communications avec les parties :

le besoin d’assurer une plus grande cohérence quant au moment où le BI communique avec les parties;
la communication de plus de renseignements sur les motifs des décisions (décisions d’examen préalable et décisions définitives);
la notification des parties lorsqu’une plainte est communiquée à d’autres intervenants au sein de la CISR, en particulier dans le cas des plaintes en suspens.

En ce qui concerne la transparence du processus de traitement des plaintes dans son ensemble, l’évaluation a révélé que les étapes du processus étaient définies dans la Procédure de 2017, mais les intervenants estimaient toujours le processus peu clair en ce qui concerne la façon dont les décisions sont prises à chaque étape. Cela comprend les critères utilisés pour prendre des décisions (p. ex. si la plainte est admissible, s’il faut faire appel à un enquêteur externe, s’il y a eu manquement au Code et la nature des recours retenus), les recommandations du BI (et, si le président ne les a pas suivies, pourquoi) et, le cas échéant, les mesures qui ont été prises à la suite de la plainte.

La production d’un rapport annuel constitue une amélioration importante par rapport au Protocole de 2012, mais de nombreux intervenants externes ne le connaissent pas et ne savent pas le type de renseignements qu’il contient.

Recommandation 4 : Envisager des approches pour améliorer la transparence en ce qui a trait aux communications avec les parties, à la précision des critères utilisés à des moments clés du processus et à la promotion des rapports annuels.
Recommandation 5 : Pour faciliter la production de rapports et veiller à ce que toutes les variables d’intérêt soient saisies, envisager des améliorations à la méthode utilisée pour faire le suivi des données sur les plaintes.

Efficacité et efficience

Enquêtes et résultats : Il est généralement estimé que le BI effectue son travail conformément à la Procédure de 2017 et que son approche est respectueuse. Il a été mentionné que des enquêteurs externes sont utilisés plus souvent, ce qui devrait renforcer la perception d’indépendance dans le cadre du processus. Le principal problème cerné concerne le besoin de préciser la nature des mesures correctives et des sanctions accessibles et la façon dont il faut les appliquer, y compris tout suivi requis.

Recommandation 6 : Dans le cadre de l’examen du Code de déontologie et de la Procédure de 2017, il faudrait tenir compte des recours et des sanctions qui devraient être accessibles, des critères pour leur utilisation et des mesures de suivi à mettre en place.

Crédibilité, impartialité et équité procédurale : Au moment d’examiner la crédibilité, l’impartialité et l’équité procédurale du processus de traitement des plaintes, l’évaluation a permis d’évaluer s’il y avait un besoin d’indépendance. Dans l’ensemble, le processus de traitement des plaintes semble crédible, impartial et équitable sur le plan procédural, même si une plus grande transparence permettrait de renforcer la confiance à l’égard du processus. Les données accessibles appuient une telle conclusion. En particulier, la CISR exclut moins de plaintes que les processus de traitement des plaintes d’autres organismes d’arbitrage similaires, et on constate des manquements au Code dans la moitié des plaintes qui passent à l’étape de l’enquête.

Il est essentiel de tenir compte de l’opinion des intervenants pour créer et maintenir un processus crédible, objectif et équitable. Les intervenants qui ont remis en question la crédibilité du processus de traitement des plaintes ont principalement soulevé des questions liées à la clarté de la portée du processus. Leurs préoccupations, comme il a été mentionné précédemment sous les rubriques « Clarté et cohérence » et « Transparence », concernaient souvent le besoin de mieux comprendre les critères utilisés pour prendre des décisions et d’assurer une meilleure communication au sujet du processus.

L’autre préoccupation soulevée par les intervenants concernait les personnes chargées de prendre les décisions à l’étape de l’examen préalable des plaintes, des enquêtes et du traitement des plaintes. En général, le BI était perçu comme un organisme indépendant puisqu’il ne fait pas partie de la structure des sections. De plus, on aurait maintenant plus souvent recours à des enquêteurs externes. Compte tenu de l’indépendance de ces intervenants et de leur rôle dans la formulation de recommandations à l’intention du président, les répondants clés souhaitaient connaître les recommandations formulées par le BI et les enquêteurs externes au sujet des différentes plaintes. En outre, de façon générale, le rôle du président dans le processus de traitement des plaintes n’était pas considéré comme problématique, mais il y avait, encore une fois, un désir de plus de transparence en ce qui concerne les critères utilisés pour prendre les décisions, les motifs invoqués dans les décisions précises et la question de savoir si le président adopte ou non les recommandations du BI ou les conclusions de l’enquêteur externe.

Recommandation 7 : Envisager des méthodes pour renforcer davantage la crédibilité du processus de traitement des plaintes, comme le recours à des enquêteurs externes, et partager les recommandations du BI et les conclusions de l’enquêteur externe ou préciser si elles ont été suivies.

Efficience : Le processus de traitement des plaintes a connu des problèmes en ce qui concerne le respect des délais et n’a pas encore établi de normes de service. Cela est dû, en partie, aux capacités du BI, enjeu qui sera pris en considération dans le cadre de son expansion. Les répondants clés de la CISR ont reconnu le besoin d’établir des normes de service et les répondants clés externes ont mentionné que l’adoption de normes de service améliorerait la transparence et la crédibilité du processus.

Recommandation 8 : Établir des normes de service concernant la rapidité du service.

1.0 Introduction

La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (la CISR ou la Commission) est le plus important tribunal administratif indépendant au Canada.^{Footnote 1} En 2019, les quelque 400 décideurs (commissaires) des quatre sections de la CISR ont rendu plus de 72 500 décisions (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020b). Les commissaires de la CISR rendent des décisions relatives aux demandes d’asile présentées à la Section de la protection des réfugiés (SPR), aux appels des réfugiés devant la Section d’appel des réfugiés (SAR), aux enquêtes et aux contrôles des motifs de détention devant la Section de l’immigration (SI) ainsi qu’aux appels de l’immigration devant la Section d’appel de l’immigration (SAI) (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020b). Le président de la CISR est un commissaire de chaque section et, à titre de premier dirigeant de la Commission, il supervise et dirige le travail et le personnel de la Commission (Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, 2001, article 159).

Lorsqu’ils traitent les dossiers dont ils sont saisis, les commissaires de la CISR prennent des décisions quasi judiciaires de façon indépendante, mais sont tenus de respecter certaines normes de conduite énoncées dans le Code de déontologie des commissaires de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (le Code de déontologie ou le Code) (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2019a). Pour veiller au respect des dispositions du Code relatives à la conduite des commissaires, la CISR a établi un processus de traitement des plaintes au moyen duquel une plainte peut être déposée à l’endroit de tout commissaire à temps plein ou à temps partiel de la CISR par toute personne, y compris une partie à une procédure de la CISR, un membre du personnel de la CISR, un membre d’organisme ou un membre du public (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, s.d., article 3.2). La plainte doit porter sur la conduite d’un commissaire qui est perçue comme étant contraire au Code de déontologie, et non sur sa décision qui, elle, devrait être traitée en appel devant la SAR ou la SAI, ou en présentant une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale.

1.1 Objectifs et portée de l’évaluation

La CISR a commandé une évaluation indépendante pour examiner son processus de dépôt d’une plainte à l’endroit d’un commissaire conformément à la Procédure de 2017. L’évaluation répond à la demande formulée en septembre 2018 par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, voulant que la CISR lui présente, dans un délai de trois ans, un rapport d’examen de son processus de traitement des plaintes prévu aux termes de la Procédure de 2017 avec un accent particulier sur le besoin d’indépendance dans le processus d’enquête et de règlement des plaintes^{Footnote 2} (Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, 2018, p. 58).

Conformément à cet objectif, et pour indiquer à la direction de la CISR ce qui fonctionne bien ou préciser les aspects du processus de traitement des plaintes qui pourraient être améliorés, l’évaluation a tenu compte des éléments suivants :

la conception du processus de traitement des plaintes, notamment si la Procédure de 2017 est claire, accessible et transparente;
la mise en œuvre et l’efficience du processus;
la crédibilité, l’impartialité et l’équité procédurale du processus, au moyen desquelles la nécessité d’indépendance est évaluée;
les éventuelles améliorations à apporter.

L’évaluation était principalement de nature formative et tenait compte de la mise en œuvre du processus de traitement des plaintes (c. à d. la façon dont ce dernier est administré et si son administration initiale peut être améliorée). L’évaluation a également permis de recueillir des éléments de nature sommative quant à l’efficacité du processus (c. à d. si la Procédure est claire et si le processus est équitable, accessible et transparent). L’évaluation portait essentiellement sur la période du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020. Pour certaines sources de données, en particulier l’examen des plaintes, l’évaluation a tenu compte uniquement des plaintes déposées conformément à la Procédure de 2017 qui étaient réglées au 31 mars 2020.^{Footnote 3} Les entrevues avec les répondants clés ont eu lieu de juillet à octobre 2020.

2.0 Aperçu du processus de traitement des plaintes

Le processus de traitement des plaintes de la CISR offre un mécanisme officiel par lequel une personne peut déposer une plainte au sujet de la conduite d’un commissaire de la CISR. Le processus de traitement des plaintes a été établi de manière à promouvoir l’intégrité du processus décisionnel et à permettre de cerner les enjeux ou les tendances systémiques qui exigent une attention particulière (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020b).

2.1 Portée

Les plaintes doivent être liées à la conduite des commissaires, dont les conduites attendues sont décrites dans le Code de déontologie des commissaires de la CISR. La portée du Code de déontologie est vaste et couvre l’éventail de responsabilités éthiques et professionnelles assumées par les commissaires. Il traite également non seulement des responsabilités des commissaires à l’égard du tribunal et des parties qui comparaissent devant eux, mais aussi à l’égard du public. Le président est responsable de l’administration du Code de déontologie, et tout manquement peut entraîner des mesures correctives ou disciplinaires.^{Footnote 4} La plus récente version du Code de déontologie est entrée en vigueur le 9 avril 2019 (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2019a). Vu la portée du Code de déontologie, ses dispositions ne relèvent pas toutes de la portée du processus de traitement des plaintes. Plus précisément, les articles 9 à 15 du Code, qui traitent de la conduite des commissaires, peuvent faire l’objet d’une plainte.

Les commissaires doivent faire preuve de courtoisie et de respect pendant les audiences tout en veillant à ce que les procédures soient menées de façon équitable, ordonnée et efficace.
Les commissaires doivent exercer leurs fonctions sans discrimination. Ils doivent prendre des mesures raisonnables pour répondre aux besoins de tous les participants afin d’assurer leur participation efficace pendant la procédure. Les commissaires doivent tenir compte des différences sociales et culturelles et démontrer de la sensibilité aux droits de la personne.
Les commissaires doivent agir honnêtement et de bonne foi, avec professionnalisme et éthique.
Les commissaires doivent faire preuve d’intégrité et éviter tout comportement inapproprié ou en apparence inapproprié.
Les commissaires doivent exercer leurs fonctions de façon à favoriser un esprit de collégialité entre les commissaires et avec les membres du personnel, et traiter ceux ci avec courtoisie et respect. Les commissaires doivent aider leurs collègues dans le cadre d’échanges respectueux de points de vue, de renseignements et d’opinions.
Les commissaires sont tenus de gérer leurs affaires personnelles de manière à éviter de se trouver en situation de conflit d’intérêts, conformément aux mesures législatives, aux directives, aux codes ou aux autres instruments applicables visant les fonctionnaires ou les PND.
Les commissaires ne doivent pas accepter de cadeaux ni d’autres avantages, notamment des marques d’hospitalité, conformément aux dispositions législatives, aux directives, aux codes, aux politiques ou aux autres instruments applicables visant les fonctionnaires ou les PND (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2019a).

Les commissaires de la CISR rendent des décisions de façon indépendante, et leurs décisions tiennent compte de nombreux facteurs différents, y compris le droit, le fond de l’affaire, la crédibilité de la personne concernée et la sûreté et la sécurité du Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020b). Cette notion de l’indépendance décisionnelle des commissaires dans les affaires dont ils sont saisis est fondée sur un principe juridique et est centrale à la CISR.

2.2 Étapes du processus de traitement des plaintes

La présente section décrit le processus de présentation, d’examen et de traitement d’une plainte et reproduit le plus fidèlement possible le contenu de la Procédure de 2017. Un diagramme qui illustre le processus est présenté après la description textuelle.

Étape 1 : Qui peut déposer une plainte

Une plainte peut être déposée à l’endroit de tout commissaire à temps plein ou à temps partiel de la CISR par toute personne, y compris une partie à une procédure de la CISR, un membre du personnel de la CISR, un membre d’organisme ou un membre du public.

Étape 2 : Dépôt d’une plainte

Toute plainte au sujet de la conduite d’un commissaire doit être présentée par écrit au BI (à compter d’octobre 2020, le Bureau de l’ombudsman assume les responsabilités du BI). Elle peut être acheminée par la poste ou par courriel. Toute plainte doit comprendre les renseignements suivants :

le nom et les coordonnées de la personne qui dépose la plainte;
le nom du commissaire qui fait l’objet de la plainte;
le numéro de dossier de la CISR (le cas échéant);
une description de la conduite en cause;
tout autre renseignement à l’appui de la plainte.

Il existe un formulaire de plainte en ligne, mais il n’est pas nécessaire de l’utiliser (Formulaire de plainte, 2017).

La CISR n’accepte pas les plaintes anonymes. Toutefois, la personne qui dépose la plainte peut demander par écrit que son identité demeure confidentielle. Dans ces cas, le BI protégera l’anonymat de la personne qui dépose la plainte. Si l’identité de la personne qui dépose la plainte doit être révélée au commissaire pour permettre une enquête juste et complète sur la plainte, le BI communiquera avec la personne qui dépose la plainte et confirmera si cette personne souhaite donner suite à sa plainte ou si elle souhaite que la plainte soit fermée par le BI.

En général, les plaintes liées à des dossiers en cours ne sont pas traitées tant que les procédures ne sont pas terminées. Dans des circonstances exceptionnelles, le président peut décider de traiter une plainte avant la fin de la procédure sous jacente. Si une plainte au sujet d’une procédure en cours soulève des allégations selon lesquelles le commissaire de la CISR mène la procédure de façon partiale, l’allégation de partialité doit être portée à l’attention du président de l’audience dès la première occasion raisonnable.

Étape 3 : Processus d’examen de la plainte

À la réception d’une plainte, le BI envoie un accusé de réception à la personne qui dépose la plainte. Une copie de la plainte est aussi transmise au commissaire qui fait l’objet de la plainte, au vice président adjoint (VPA) et au vice président (VP) de la section au sein de laquelle le commissaire travaille.

Le BI examine ensuite la plainte afin de formuler au président sa recommandation quant à savoir si la plainte est visée par la Procédure et si la situation est suffisamment grave pour qu’il y soit donné suite ou si la plainte serait mieux traitée dans le cadre d’un autre processus. À n’importe quel moment du processus, le BI peut tenter de résoudre la plainte de façon informelle, s’il est approprié de le faire.

À la réception de la recommandation du BI, le président peut faire l’une des quatre choses suivantes :

rejeter la plainte s’il conclut qu’elle est hors de portée de la Procédure ou qu’elle n’est pas suffisamment grave pour qu’il y soit donné suite au moyen de la tenue d’une enquête;
refuser de traiter la plainte s’il était possible de mieux la traiter dans le cadre d’un autre processus;
renvoyer la plainte au BI pour qu’il effectue une enquête;
dans certaines circonstances exceptionnelles, renvoyer la plainte à une autre personne, notamment un enquêteur externe.

Dans tous les cas, le plaignant, le commissaire concerné, le VPA et le VP seront tous informés de la décision de l’examen préalable et des raisons sous jacentes. Dans les cas qui font l’objet d’une enquête, les parties à la plainte (le plaignant et le commissaire) seront tenues au courant du processus de traitement des plaintes, selon le cas. Dans les cas d’un rejet ou d’un refus, la plainte sera fermée, et le plaignant n’aura plus aucun recours conformément à la Procédure de 2017.

Si le président renvoie la plainte au BI ou à un enquêteur externe, une enquête sera menée et un rapport sera produit. Tant que l’équité est respectée, une certaine souplesse est permise dans la conduite des enquêtes. Dans certains cas, le président peut donner des directives précises à l’enquêteur (p. ex. délais et produits livrables). Le rapport d’enquête présente des constatations de fait, des analyses et des conclusions, y compris une conclusion quant à savoir s’il y a eu manquement au Code de déontologie. Le rapport est transmis au président pour qu’il rende une décision.

Étape 4 : Décision définitive du président

Après avoir reçu le rapport d’enquête et s’être assuré que le principe d’équité procédurale a été appliqué, le président doit décider s’il accepte les conclusions du rapport et déterminer s’il y a eu manquement au Code de déontologie.

Le plaignant, le commissaire visé par la plainte, le VPA et le VP seront informés par le président de la décision et du raisonnement connexe. S’il y a eu manquement au Code de déontologie, le président peut prendre les mesures qu’il estime appropriées dans les circonstances. Les incidents d’inconduite antérieure, la gravité de l’inconduite ou tout autre facteur et circonstance peuvent être pris en considération au moment d’établir si des mesures de suivi s’imposent.

Une fois qu’une décision a été prise quant à savoir s’il y a eu manquement au Code de déontologie, la plainte est classée et il n’y a pas d’autre recours conformément à la Procédure.

Étape 5 : Rapports

La CISR publie sur son site Web un rapport annuel sur toutes les plaintes qu’elle a reçues au cours de la dernière année. Ce rapport peut inclure une description de la nature des plaintes, les mesures de suivi prises et les décisions prises, mais ne contient pas de renseignements permettant d’identifier les personnes.

Procédure de la CISR pour déposer une plainte à l'endroit d'un commissaire

Format texte - Procédure de la CISR pour déposer une plainte à l'endroit d'un commissaire)

Cette figure résume la procédure de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire. Pour la première étape, le plaignant entame le processus de plainte en décidant de déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire. La deuxième étape est lancée lorsque le plaignant présente une plainte par écrit au directeur du Bureau de l’intégrité.

Pour la troisième étape, le directeur du Bureau de l’intégrité doit accuser réception de la plainte et veiller à ce que les parties concernées reçoivent une copie de la plainte. Si la procédure en question est toujours en cours, la plainte doit être mise en suspens jusqu’à ce que l’affaire soit réglée, moment auquel une copie de la plainte est transmise au commissaire. Une fois que toutes les parties sont informées de la plainte, le directeur du Bureau de l’intégrité examine la plainte et formule des recommandations à l’intention du président. S’il y a lieu, la plainte peut être réglée de manière informelle à cette étape ou à toute étape subséquente du processus. Par la suite, le directeur du Bureau de l’intégrité établit si la plainte doit passer à l’étape suivante de la procédure de plainte en décidant si : 1) la plainte est visée ou non par la procédure; 2) la plainte constitue une question sérieuse par opposition à une question frivole ou vexatoire; 3) la plainte peut être mieux traitée au moyen d’un autre processus.

L’étape suivante consiste pour le président à examiner la plainte et à prendre l’une des quatre décisions suivantes : 1) rejeter la plainte parce qu’elle n’est pas visée par la procédure ou parce qu’elle est frivole ou vexatoire; 2) refuser la plainte et la traiter dans le cadre d’un autre processus; 3) renvoyer la plainte au directeur du Bureau de l’intégrité; 4) renvoyer la plainte à un enquêteur externe. Si la plainte est rejetée ou traitée dans le cadre d’un autre processus, les parties concernées sont informées de la décision, et le dossier de la plainte est clos. Si la plainte est renvoyée au directeur du Bureau de l’intégrité ou à un enquêteur externe, une enquête est menée, et un rapport est produit. Celui-ci comporte des conclusions de fait, des analyses et des conclusions, notamment la question de savoir s’il y a eu manquement au Code de déontologie.

La quatrième étape commence lorsque le président examine le rapport d’enquête et décide s’il y a eu manquement au Code de déontologie. S’il n’y a pas eu manquement, les parties concernées sont informées de la décision, et le dossier de la plainte est clos. S’il y a eu manquement, les parties concernées sont informées de la décision, le dossier de la plainte est clos, et des mesures de suivi peuvent être prises.

À la cinquième et dernière étape, un rapport annuel est publié, rapport dans lequel figurent l’état de toutes les plaintes reçues par la CISR ainsi que le résultat et le résumé de toutes les plaintes réglées au cours de l’année écoulée.

REMARQUE : Tout au long du processus, la CISR s’efforce : 1) d’être équitable envers le plaignant et le commissaire qui fait l’objet de la plainte; 2) de mener une enquête approfondie; 3) de protéger l’identité des personnes visées par la plainte dans la mesure du possible; 4) de faire de son mieux pour répondre aux besoins particuliers des personnes vulnérables qui déposent des plaintes lorsque de tels besoins sont communiqués à la CISR.

3.0 Méthodologie

Pour orienter l’évaluation, une méthodologie et une matrice d’évaluation ont été élaborées. La matrice d’évaluation a répondu à huit questions principales, résumées ci dessous (voir l’annexe A pour la matrice d’évaluation complète).

Quels problèmes ou défis liés au processus précédent de traitement des plaintes (le Protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires) la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire devait elle régler?
Dans quelle mesure la conception du processus de traitement des plaintes conformément à la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire règle t elle les problèmes liés au Protocole et s’harmonise t elle avec les processus de traitement des plaintes des organisations judiciaires ou quasi judiciaires?
Dans quelle mesure le processus de traitement des plaintes a t il fonctionné comme prévu?
Dans quelle mesure la Procédure est elle accessible, claire, cohérente et transparente?
Dans quelle mesure le processus de traitement des plaintes est il efficace pour recevoir et traiter les plaintes liées à la conduite des commissaires et mener des enquêtes connexes?
Dans quelle mesure les processus sont ils efficaces lorsqu’il s’agit de déposer une plainte, d’enquêter sur les plaintes et de les régler?
Le BI dispose t il d’outils, de ressources et de capacités suffisants pour répondre à la demande et appuyer l’établissement de normes de prestation de services?
De quelles façons la Procédure, le Code de déontologie en ce qui a trait à la Procédure ou le fonctionnement du processus de traitement des plaintes pourraient ils être améliorés?

L’évaluation a fait appel à de multiples méthodes de collecte de données, notamment un examen des documents, des données et des dossiers, des études de cas concernant d’autres processus de traitement des plaintes de nature judiciaire ou quasi judiciaire et des entrevues auprès de répondants clés. Les instruments de collecte des données utilisés dans le cadre des études de cas et des entrevues avec les répondants clés figurent à l’annexe B. Les sections suivantes décrivent chaque méthode de collecte des données et ses limites.

3.1 Examen des documents, des données et des dossiers

L’examen des documents comprenait des documents de la CISR accessibles au public sur le processus de traitement des plaintes, comme la Procédure de 2017, le Code de déontologie, le Protocole de 2012 et les deux rapports annuels sur le processus de traitement des plaintes. En outre, d’autres documents pertinents ont été examinés, comme le rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration intitulé Répondre aux plaintes du public : Examen des processus de nomination, de formation et de plaintes de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.

Dans le cadre de l’examen des documents, la CISR a effectué un examen de la jurisprudence liée aux décisions des tribunaux supérieurs qui prodiguent des conseils sur la conduite des commissaires en général ou sur la meilleure façon de mener un processus de traitement des plaintes à l’égard des commissaires. L’examen n’a révélé aucun élément de jurisprudence fournissant des conseils à ce sujet.

De plus, les données administratives et les dossiers conservés par le BI de la CISR relativement au processus de traitement des plaintes ont été examinés. Les dossiers examinés comprenaient des exemples de correspondance du BI aux parties à une plainte (plaignant et commissaire), des notes d’information du BI et des lettres de décision du président, ainsi que des exemples de rapports d’enquête. L’examen des données administratives a consisté en une analyse des données faisant l’objet d’un suivi du BI sur les différentes plaintes. Comme il est indiqué à la section 1.1, l’évaluation a porté sur les 32 plaintes qui ont été déposées conformément à la Procédure de 2017 du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020 et qui avaient été réglées au 31 mars 2020 (décision relative à la plainte, retrait ou clôture administrative de la plainte). Voici des renseignements contextuels sur les plaintes en question :

Selon les rapports annuels, 43 plaintes au total ont été déposées du 17 décembre 2017 au 31 décembre 2019 conformément à la Procédure de 2017.
Un peu plus des deux tiers (69 %) des plaintes réglées concernaient des procédures de la SPR, et les autres plaintes concernaient des procédures de la SI. Du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020, aucune plainte contre les commissaires des deux sections d’appel n’a été déposée conformément à la Procédure de 2017. La proportion de plaintes mettant en cause des commissaires de la SPR correspond au volume de cas traités de cette section. Pendant environ la même période (de janvier 2018 à juin 2020^{Footnote 5}), près des deux tiers (63 %) des procédures réglées de la CISR concernaient des dossiers de la SPR (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2018b).

Nombre de plaintes déposées et réglées par section et région (du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020)

Figure 2 Source : Données administratives

Format texte - Nombre de plaintes déposées et réglées par section et région (du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020)

	Centre	Est	Ouest
SPR	13	7	2
SI	6	-	4
Total	19	7	6

3.2 Études de cas d’organisations comparables ayant des processus de traitement des plaintes

L’évaluation comprenait des études de cas portant sur cinq organisations judiciaires ou quasi judiciaires choisies. Les études de cas ont été choisies en fonction de suggestions formulées au cours des entrevues d’établissement de la portée auprès d’intervenants de la direction de la CISR qui ont eu lieu durant la phase de conception de l’évaluation et à la lumière d’un examen des tribunaux fédéraux possédant des processus de traitement des plaintes.

Le Conseil canadien de la magistrature (CCM) traite les plaintes qui concernent des juges de cours supérieures au Canada.
Le Conseil de la justice administrative (CJA) traite les plaintes qui concernent des membres du Tribunal administratif du Québec.
Le processus de traitement des plaintes de la Division de la justice sociale de Tribunaux décisionnels Ontario (TDO) (anciennement Tribunaux de justice sociale de l’Ontario) comprend les plaintes déposées contre les membres de l’un des 14 tribunaux qui constituent TDO.
Le processus de traitement des plaintes de la Cour provinciale de la Colombie Britannique (Cour provinciale de la C. B.) gère les plaintes concernant les juges, les gestionnaires de cas judiciaires et les juges de paix de la Cour provinciale.
Le processus de traitement des plaintes du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (TACRA) fait intervenir les membres et les employés du TACRA.

Chaque étude de cas comprenait un examen des documents publics pertinents liés aux processus de traitement des plaintes, y compris les codes de conduite pertinents et les rapports sur le rendement, ainsi qu’une entrevue avec un représentant de l’organisation qui participe au processus de traitement des plaintes. Une organisation a préféré ne pas participer à une entrevue, mais elle a répondu par écrit à une série de questions.

3.3 Entrevues auprès des répondants clés

Des entrevues ont été menées auprès de membres de la direction et des employés de la CISR, d’intervenants externes et de parties à une plainte (plaignants et commissaires qui ont fait l’objet d’une plainte). Afin de permettre aux responsables de l’évaluation d’interviewer le plus grand nombre possible de personnes, les entrevues ont été menées auprès de petits groupes de deux à quatre personnes.

Les responsables de l’évaluation ont mis en place des processus pour assurer la confidentialité des participants.

En ce qui concerne le personnel de la CISR (commissaires coordonnateurs et commissaires en général) et les intervenants externes qui sont membres du Comité consultatif de la CISR^{Footnote 6} (CCCISR), la CISR a envoyé un courriel expliquant l’évaluation et les invitant à participer à une entrevue en faisant part de leur intérêt directement à PRA.
En ce qui concerne les parties à une plainte, le BI a envoyé un courriel expliquant l’évaluation et les invitant à participer à une entrevue en communiquant leur intérêt directement à PRA. En demandant au BI d’envoyer les invitations, l’identité des participants au processus de traitement des plaintes n’a été communiquée à aucun autre secteur de la CISR. De plus, pour protéger la vie privée et la confidentialité des parties à une plainte, chaque partie a été interviewée séparément.

En raison de ces processus, la CISR ne sait pas qui a participé à l’évaluation parmi les commissaires coordonnateurs de la CISR, les commissaires en général, les membres du CCCISR et les participants au processus de traitement des plaintes.

Le tableau 1 fournit la répartition des personnes interviewées par catégorie de répondants clés.

Tableau 1 : Entrevues auprès des répondants clés

	Nombre d’entrevues	Nombre de personnes interviewées
CISR
Membres de la direction (président, vice présidents et vice présidents adjoints)	10	18
Directeur du BI	1	1
Services juridiques	4	4
Commissaires coordonnateurs et commissaires en général	5	10
Total — CISR	20	33
Intervenants externes (à l’extérieur de la CISR)
Membres du CCCISR	11	12
Universitaires en droit	1	1
Autres ministères et organismes fédéraux (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et Agence des services frontaliers du Canada)	2	4
Total — Intervenants externes	14	17
Parties à une plainte
Commissaires visés par une plainte	8	8
Plaignants	8	8
Total — Expérience directe	16	16
Total global	50	66

Les entrevues ont été codées et analysées par thème. Pour indiquer la fréquence relative des opinions, l’échelle descriptive suivante a été utilisée pour rendre compte de certains aspects des constatations découlant des entrevues auprès les répondants clés.

Format texte - Échelle utilisée pour les entrevues auprès des répondants clés

Cette échelle descriptive a été élaborée pour indiquer la fréquence relative des opinions codées à partir des entrevues, représentée par une fine boîte rectangulaire dont la couleur passe du blanc au gris foncé, de gauche à droite. Les transitions de couleur sont représentées par cinq étiquettes : la section blanche de l’échelle est étiquetée « Quelques-uns », la section gris clair, « Certains », la section gris moyen, « Beaucoup », la section gris foncé, « La plupart », et la section gris très foncé, « Presque tous ».

3.4 Limites

Chaque élément de preuve comportait certaines limites, comme il est indiqué ci dessous.

Examen des documents, des dossiers et des données

En plus du dossier documentaire des plaintes, le BI conserve les données administratives dans une feuille de calcul. Les données administratives ont été utiles pour l’évaluation, mais elles n’ont pas été conservées dans un format qui pouvait aisément être mis en correspondance avec l’information contenue dans les rapports annuels. En outre, les données administratives ne contenaient pas de renseignements sur certaines variables d’intérêt (p. ex. la catégorie du plaignant, s’il s’agissait d’une personne comparaissant devant la CISR, d’un conseil, d’un conseil du ministre, d’un employé de la CISR, d’un membre du public ou d’un représentant d’une organisation). Une grande partie des données ont été conservées dans des formats différents ou sous forme de texte. Dans la mesure du possible, les responsables de l’évaluation ont examiné d’autres documents fournis, comme des lettres de décision, pour combler les lacunes. À l’avenir, le BI pourrait envisager d’examiner et de revoir la façon dont il conserve ses données administratives sur les plaintes.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’une limitation de la méthode de collecte des données, l’examen des données administratives et des dossiers documentaires des plaintes avait un objectif précis : il visait à donner un aperçu de la façon dont la CISR a traité les plaintes et à fournir un certain contexte aux commentaires formulés par les répondants clés au sujet de la mise en œuvre du processus de traitement des plaintes et des résultats connexes. L’examen des documents et des données ne visait pas à remettre en question les conclusions et les recommandations formulées par le BI ou l’enquêteur externe ni la décision du président relativement aux plaintes.

Études de cas

Comme il a été mentionné précédemment, les études de cas ont été choisies en fonction des suggestions formulées dans le cadre des entrevues d’établissement de la portée et à la lumière d’une analyse des sites Web d’autres tribunaux fédéraux pour cerner les processus de traitement des plaintes. Les études de cas servent à comparer le processus de traitement des plaintes de la CISR à ceux utilisés par d’autres organisations judiciaires ou quasi judiciaires (c. à d. des cours ou d’autres tribunaux).

Il a été difficile de trouver des organisations comparables parce que la CISR est unique à bien des égards. Il s’agit du plus grand tribunal administratif indépendant au Canada qui compte un grand nombre de dossiers et un grand nombre de commissaires. De plus, la détermination du statut de réfugié n’est généralement pas un système accusatoire, et les commissaires de la SPR sont censés interroger directement les demandeurs d’asile afin de pouvoir évaluer leur crédibilité, entre autres questions de fait et de droit. L’approche utilisée par la SPR (la section qui reçoit le plus grand nombre de plaintes) accroît les risques de perception d’iniquité liée au comportement ou à la conduite des commissaires à l’égard des demandeurs d’asile et elle n’est pas utilisée dans de nombreuses organisations judiciaires et quasi judiciaires qui misent plutôt sur un processus contradictoire. De plus, chaque processus de traitement des plaintes était différent en ce qui concerne les étapes, la terminologie et les données accessibles.

Les responsables de l’évaluation ont effectué des comparaisons directes avec prudence. L’harmonisation des processus et des données entre les études de cas pour permettre les comparaisons était difficile en raison des différences entre les organisations et de la façon dont l’information publique est communiquée. Les limites des comparaisons sont notées lorsqu’elles sont présentées dans le rapport.

Entrevues auprès des répondants clés

Peu de répondants clés avaient de l’expérience ou étaient suffisamment au courant des différences entre le Protocole de 2012 et la Procédure de 2017 pour comparer les deux processus de traitement des plaintes. Par conséquent, toute comparaison des deux processus repose en grande partie sur un examen de la documentation accessible, et les avis des répondants clés sont notés, le cas échéant.

De plus, certains répondants clés (intervenants de la CISR et intervenants externes) ont reconnu avoir une connaissance limitée de la Procédure de 2017. Cette limite a été atténuée en interrogeant le plus grand nombre possible de personnes dans les trois principales catégories de répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties à une plainte) et en veillant à ce que les opinions fondées sur des renseignements inexacts ne soient pas incluses dans le rapport, sauf, s’il y a lieu, pour mettre en lumière les domaines où la CISR peut améliorer la communication liée au processus de traitement des plaintes.

Une autre limite importante tenait à la possibilité d’introduire un biais en raison de l’approche adoptée pour choisir les participants aux entrevues auprès des répondants clés, ainsi que la nature volontaire de la participation à cette méthode de collecte des données. Pour les entrevues avec le personnel de la CISR (commissaires coordonnateurs et commissaires en général), les intervenants externes du CCCISR et les parties à une plainte (plaignants et commissaires), ce risque a été quelque peu atténué par l’adoption d’une approche de recensement (c. à d. inviter tous les commissaires de la CISR, les membres du CCCISR et les parties à une plainte à participer). Une telle approche n’élimine pas toutes les formes de biais (plus particulièrement le biais d’autosélection parmi ceux qui choisissent de répondre à l’enquête), mais elle élimine la possibilité d’introduire un biais au stade de l’établissement de l’échantillon. Les entrevues auprès des répondants clés ont créé une possibilité d’un biais d’autosélection et d’un biais de réponse stratégique. Le biais d’autosélection se produit lorsque les personnes rendent compte de leurs propres activités et peuvent donc vouloir se présenter sous leur meilleur jour. Il y a biais de réponse stratégique lorsque les participants répondent aux questions afin d’influer sur les résultats.

Le risque de biais a été atténué par l’utilisation de plusieurs sources de données, notamment des sources de données objectives, comme des documents et des données administratives (dans la mesure où de tels renseignements étaient accessibles), pour tirer les constatations générales de l’évaluation.

4.0 Conclusions

Les conclusions sont présentées en fonction de trois principaux thèmes d’évaluation liés à la conception, à la mise en œuvre, à l’efficacité et à l’efficience du processus de traitement des plaintes. Les réponses aux questions de la matrice d’évaluation sont classées selon les thèmes susmentionnés : conception (questions d’évaluation 1 et 2); mise en œuvre (questions d’évaluation 3 et 4); efficacité (questions d’évaluation 5 et 8); et efficience (questions d’évaluation 6 et 7).

4.1 Conception

Principale conclusion : Dans l’ensemble, la Procédure de 2017 et la conception du nouveau processus de traitement des plaintes ont permis de dissiper plusieurs des préoccupations soulevées par les intervenants et sont considérées comme une amélioration par rapport au Protocole de 2012.

La CISR a conçu la Procédure de 2017 pour répondre aux préoccupations concernant le fonctionnement du processus de traitement des plaintes en vertu du Protocole de 2012. Les intervenants externes ont soulevé plusieurs problèmes liés au Protocole de façon formelle et informelle, comme le rôle des commissaires gestionnaires dans le processus et le besoin que le processus soit indépendant des commissaires gestionnaires, l’accessibilité du processus, étant donné que l’information sur le processus est difficile à trouver et à comprendre, et les problèmes touchant le besoin d’envoyer un accusé de réception des plaintes et de définir des normes de service sur les délais (selon les entrevues et les documents internes de la CISR). En raison de ces lacunes, « certains conseils et d’autres parties intéressées avaient perdu confiance à l’égard de la robustesse et de la transparence du processus de plainte de la CISR » (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2019b).

Par conséquent, en 2017, la CISR a entrepris un examen du Protocole de 2012 afin de l’améliorer et de le renforcer. L’examen a donné lieu à une refonte complète du mécanisme de traitement des plaintes à l’endroit des commissaires. La Procédure de 2017 visait à créer un processus plus clair, accessible et transparent, ainsi qu’une procédure plus efficace permettant de gérer les plaintes de façon plus uniforme. En fin de compte, ce nouveau processus devait se traduire par une meilleure responsabilisation et une meilleure surveillance de la conduite des commissaires (Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, 2018). Les différences entre les deux processus sont présentées au tableau 2 (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, s.d.).

Tableau 2 : Comparaison du Protocole de 2012 et de la Procédure de 2017

	Protocole de 2012	Procédure de 2017
Surveillance et prise de décisions	Processus décentralisé dans le cadre duquel les plaintes sont présentées au gestionnaire du commissaire dans la section et la région. Décisions prises par le gestionnaire du commissaire à moins qu’il ne décide de transmettre le dossier à un niveau supérieur.	Processus centralisé supervisé par le BI. Recommandations formulées par le BI et décisions prises par le président de la CISR.
Accessibilité, clarté et cohérence	Le Protocole comportait plusieurs niveaux d’examen et n’était pas facile à trouver en ligne.	La Procédure est plus simple et plus visible sur le site Web de la CISR.
Transparence	Processus informel, de sorte que les communications avec les parties dépendaient du style de gestion du gestionnaire. Les rapports comprenaient peu d’information sur les plaintes reçues.	Processus plus officiel en ce qui concerne les communications du BI avec les parties, y compris le fait d’accuser réception de toutes les plaintes. Rapports annuels sur le processus de traitement des plaintes qui comprennent l’état de toutes les plaintes reçues et des résumés détaillés des plaintes traitées.
Objectivité et expertise	Comme les décisions étaient généralement prises par le gestionnaire du commissaire, on craignait que les plaintes ne soient pas traitées objectivement.	Le BI est indépendant des gestionnaires des commissaires et relève directement du président. Une ressource spéciale et centralisée qui possède l’expertise requise permet d’uniformiser le processus de traitement des plaintes.

Comme il est mentionné à la section 3.4, peu de répondants clés possédaient suffisamment d’expérience des deux processus pour faire des comparaisons. Presque tous les répondants clés (intervenants de la CISR et intervenants externes) qui pouvaient comparer le processus précédent de traitement des plaintes à la Procédure de 2017 considéraient que le nouveau processus avait permis de dissiper bon nombre des préoccupations soulevées et constituait une amélioration comparativement au Protocole de 2012.

Une plus grande centralisation est considérée comme une amélioration grâce à la rationalisation et la clarification du processus. En vertu du Protocole de 2012, il y avait potentiellement de multiples niveaux d’examen et de prise de décisions qui n’étaient pas clairement établis. En outre, on ne savait pas toujours à qui et à quel endroit déposer une plainte. Les gestionnaires régionaux pouvaient traiter les plaintes eux mêmes ou les transférer à leur chef de section, qui pouvait, à son tour, les transférer à un autre commissaire gestionnaire pour examen ou encore les confier au président. Pour sa part, le président pouvait attribuer les plaintes à un autre chef de section. On a jugé que ce processus alambiqué était particulièrement difficile pour les personnes non représentées qui comparaissent devant la CISR et qui ne connaissent pas la structure interne de la CISR ni, par conséquent, la façon de déposer une plainte et le processus une fois une plainte déposée. Le processus de traitement des plaintes conformément à la Procédure de 2017 comporte des étapes définies plus clairement, et le tout est supervisé par le BI.
En précisant le processus, la Procédure de 2017 a également accru la transparence du processus de traitement des plaintes. En vertu du Protocole de 2012, le processus était généralement considéré comme plus opaque, car, une fois une plainte déposée, il n’y avait pas d’approche normalisée en matière de communications avec les parties à la plainte. Il était possible que les parties ne reçoivent pas d’accusé de réception relativement à leur plainte ni de renseignements sur le traitement final de leur plainte (p. ex. si une enquête avait été menée et la décision et les mesures correctives prises, le cas échéant). Grâce à la Procédure de 2017, la CISR dispose de processus plus normalisés, notamment pour envoyer des accusés de réception des plaintes et tenir les parties au courant du processus. De plus, l’information sur le processus de traitement des plaintes est plus visible sur le site Web de la CISR. La CISR a également institué un processus de rapports annuels plus complets qui comprennent des statistiques sur les plaintes reçues au cours de l’année et des résumés de cas détaillés.
Les répondants clés (principalement les intervenants de la CISR et quelques intervenants externes) ont également souligné que la Procédure de 2017 permet un processus plus cohérent et plus objectif au chapitre de la prise de décisions. En vertu du Protocole de 2012, le bureau régional de chaque section pouvait traiter des plaintes semblables différemment en raison de l’absence de surveillance centralisée. De plus, comme la première étape du traitement des plaintes en vertu du Protocole de 2012 relevait du gestionnaire direct du commissaire, il y avait un plus grand risque de manque d’objectivité en raison de la relation personnelle directe plus étroite entre les deux intervenants. Le fait de miser sur un processus centralisé reposant sur la participation et la surveillance du BI a été perçu comme une façon d’assurer la participation nécessaire d’une tierce partie au processus, étant donné l’indépendance du BI par rapport aux sections. De plus, le nouveau processus permet le recours à un enquêteur externe dans des « circonstances exceptionnelles », ce qui est établi en fonction de la « gravité des allégations d’inconduite et d’autres facteurs pertinents » (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2017, section 5.5d)).

Les répondants clés ont souligné que le désir des intervenants externes de compter sur un organisme indépendant externe à la CISR pour examiner et trancher les plaintes et mener des enquêtes connexes n’a pas été intégré à la conception du processus de traitement des plaintes dans le cadre de la Procédure de 2017. Les répondants clés de la CISR croient que le rôle du BI au sein de la CISR en a fait un endroit raisonnable pour mener le processus de traitement des plaintes, vu son indépendance par rapport aux sections, de sa connaissance du travail de la CISR et, aussi, du fait que les commissaires sont des fonctionnaires et des personnes nommées par le gouverneur en conseil. Une autre option suggérée par les intervenants externes consistait à créer un organisme indépendant de traitement des plaintes. Un tel organisme indépendant aurait pu s’occuper de tous les tribunaux fédéraux (un peu comme le CCM pour les juges des cours supérieures du Canada) — ce que la CISR ne peut pas faire seule —, ou seulement de la CISR, mais une telle structure pourrait exiger l’adoption d’une nouvelle loi (voir la section 4.3.1 pour une analyse plus poussée).

Les autres sections du présent rapport traitent plus en détail de bon nombre des caractéristiques susmentionnées de la conception de la Procédure de 2017 et du processus de traitement des plaintes.

4.2 Mise en œuvre

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que le processus fonctionne comme prévu, avec certains points à améliorer, qui sont également mis en évidence dans la présente section.

4.2.1 Accessibilité et utilisation

Principale conclusion : Le processus de traitement des plaintes est généralement considéré comme accessible, mais des communications et des conseils supplémentaires amélioreraient l’accessibilité, en particulier pour les plaignants non représentés, mais aussi pour d’autres intervenants.

Accessibilité

La connaissance et la compréhension du processus de traitement des plaintes sont des mesures clés de l’accessibilité. Avant d’adopter la Procédure de 2017, la CISR a entrepris des consultations auxquelles ont participé des intervenants clés à l’élaboration du nouveau processus de traitement des plaintes. La CISR a également communiqué avec les intervenants dans le cadre de la mise en œuvre initiale de la Procédure de 2017.

Parmi les méthodes utilisées par la CISR pour rendre le processus de traitement des plaintes plus accessible, mentionnons l’affichage plus visible du processus de traitement des plaintes sur son site Web. Quelques répondants clés ont fait remarquer que le Protocole de 2012 était difficile à trouver en ligne et qu’il n’était pas mis en lumière, ce qui signifie que de nombreux utilisateurs potentiels du processus n’étaient probablement pas au courant de son existence ou, s’ils étaient au courant du processus, ils auraient eu de la difficulté à trouver de l’information à son sujet. En revanche, les liens vers le processus de traitement des plaintes de 2017 (« Déposer une plainte auprès de la CISR ») et les rapports connexes (« Conduites des commissaires ») se trouvent sur la page d’accueil de la CISR.^{Footnote 7}

La CISR a également veillé à ce que le contenu du site Web soit rédigé en langage clair afin que tout plaignant potentiel — y compris ceux qui déposent une plainte sans l’aide d’un conseil — puisse comprendre le processus. Afin de réduire les obstacles au dépôt d’une plainte, le formulaire en ligne est facultatif, et le formulaire lui même donne également une grande latitude quant à la façon dont le plaignant peut décrire son allégation.

La connaissance du processus de traitement des plaintes semble être problématique, car quelques répondants clés de la CISR ont mentionné que les VPA reçoivent encore parfois directement des plaintes. La question soulevée plus souvent par les répondants clés (intervenants de la CISR et intervenants externes) était le besoin de fournir plus de renseignements sur le processus pour s’assurer que les gens le comprennent (p. ex. le rôle du BI au sein de la CISR, la portée du processus, ce qui est requis au moment de déposer une plainte et ce qui est divulgué à un commissaire et quand). Le souhait d’obtenir de plus amples renseignements sur le processus est analysé plus en détail à la section 4.2.3. Il ressort des entrevues menées auprès des répondants clés qu’une plus grande mobilisation des intervenants internes et externes au sujet du processus de traitement des plaintes pourrait améliorer l’accessibilité et la compréhension du processus.

Utilisation du processus de traitement des plaintes

Selon les rapports annuels sur les plaintes à l’endroit des commissaires, 43 plaintes ont été déposées du 17 décembre 2017 au 31 décembre 2019 conformément à la Procédure de 2017 (20 en 2018 et 23 en 2019). Il faut évaluer le nombre de plaintes déposées en contexte en comparant le nombre de plaintes déposées au nombre total de cas réglés à l’échelle de la CISR. En 2018, il y a eu une plainte pour 2 245 cas réglés (20 plaintes déposées et 44 897 cas réglés). En 2019, il y a eu une plainte pour 2 783 cas réglés (23 plaintes et 64 008 cas réglés) (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2018b, 2020b). En utilisant le nombre de commissaires œuvrant au sein de la CISR pour donner plus de contexte, on a dénombré environ 400 commissaires au sein de la CISR en 2019 pour 23 plaintes déposées (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020b, p. 9), ce qui représente environ une plainte pour 17 commissaires. Malheureusement, il n’y a pas de données comparables pour les organisations qui ont participé aux études de cas.^{Footnote 8}

Un très grand nombre de personnes peuvent déposer une plainte — toute partie à une procédure de la CISR, le personnel de la CISR, un organisme ou le public —, mais les données révèlent que la plupart des plaintes sont déposées par des représentants de personnes qui comparaissent devant la CISR. D’après les rapports annuels de 2018 et de 2019, sur les 43 plaintes déposées au cours de ces deux années :

36 (84 %) ont été déposées par des représentants des parties à une instance;
6 (14 %) ont été déposées par des personnes non représentées;
1 (2 %) a été déposé par un interprète.

Les plaignants non représentés sont la minorité (14 %), mais ce pourcentage est représentatif de la proportion de personnes non représentées qui comparaissent devant la CISR, puisque, pendant environ la même période (de décembre 2017 à mars 2019), dans 15 % des cas réglés devant la SPR et la SI, les personnes qui comparaissaient devant la CISR n’étaient pas représentées.^{Footnote 9}

Obstacles potentiels

Certains répondants clés ont mentionné que le nombre de plaintes déposées témoignait d’obstacles potentiels. L’obstacle à l’utilisation du processus de traitement des plaintes le plus souvent souligné par les répondants clés (intervenants externes et plaignants) était la crainte de répercussions négatives découlant de la présentation d’une plainte. Cette préoccupation a été soulevée dans deux contextes. Le premier contexte, c’est lorsque la plainte a été déposée dans le cadre d’une affaire en cours et qu’elle a été mise en suspens. Certains répondants clés ont trouvé qu’on pouvait difficilement savoir à quel moment le commissaire serait informé de la plainte et/ou ont présumé que le commissaire serait informé de la plainte avant la conclusion de l’affaire. Par conséquent, ces répondants clés voulaient que le commissaire soit retiré de l’affaire en cours. Cette préoccupation fait ressortir la confusion et le manque de clarté quant au déroulement du processus de traitement des plaintes. Lorsque le commissaire visé est toujours saisi de l’affaire, la plainte est mise en suspens, et le commissaire n’est informé de la plainte qu’une fois l’affaire réglée. De nombreux répondants clés (intervenants externes et plaignants) ont insisté sur le besoin de préciser le processus de traitement des plaintes lorsqu’une plainte est mise en suspens.

Le deuxième contexte reflétait une préoccupation plus générale des conseils qui comparaissent devant la CISR et qui représentaient plusieurs clients ou s’occupaient de plusieurs affaires. Ils craignaient des répercussions potentielles dans d’autres affaires devant le même commissaire. Cette possibilité existe dans le cas de tout processus de traitement des plaintes s’il n’y a pas une procédure de réattribution des dossiers qui fait en sorte que le plaignant ne se présente pas de nouveau devant le commissaire ou si les plaintes anonymes ne sont pas autorisées. En ce qui concerne la réattribution de tous les dossiers futurs d’un plaignant à d’autres commissaires, les répondants clés de la CISR ont souligné qu’une telle mesure n’était pas possible et qu’elle aurait une incidence sur la capacité de la CISR de s’acquitter de façon efficiente de sa charge de travail.

En ce qui concerne les plaintes anonymes, quelques répondants clés souhaitaient que le processus leur permette de déposer de telles plaintes, mais de nombreux répondants clés (surtout ceux de la CISR) étaient préoccupés par l’incidence des plaintes anonymes sur l’équité procédurale pour le commissaire, qui doit connaître les détails de la plainte afin de pouvoir y réagir. Les organisations qui ont participé aux études de cas sont divisées sur la question de l’autorisation des plaintes anonymes : trois d’entre elles n’autorisent pas les plaintes anonymes (TACRA, Cour provinciale de la C. B. et TDO) et deux les autorisent (CCM et CJA). Une divulgation plus limitée de l’identité des plaignants est une méthode possible d’assurer la confidentialité des plaignants qui, sans éliminer la préoccupation, permettrait de l’atténuer. Plutôt que de communiquer la plainte au commissaire avant la décision liée à l’examen préalable, la plainte et, par conséquent, l’identité du plaignant pourraient ne pas être communiquées jusqu’à ce que la décision liée à l’examen préalable soit prise. À ce moment là, les plaintes qui relèvent de la portée et qui feront l’objet d’une enquête seraient communiquées au commissaire, tandis que les plaintes hors de portée ne le seraient pas, et l’identité du plaignant ne sera donc pas divulguée. Une autre option serait que les groupes d’intervenants agissent comme un centre d’échange d’information. Ces groupes présenteraient la demande au nom des conseils ou des personnes qui comparaissent devant la CISR afin d’assurer la confidentialité.

De nombreux répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et plaignants) ont dit craindre que le processus ne soit toujours pas facilement accessible par les plaignants qui ne sont pas des conseils. Bien qu’aucun des plaignants qui se sont portés volontaires pour être interrogés n’était une personne non représentée ayant comparu devant la CISR, les plaignants qui sont des conseils, des intervenants externes, et les répondants clés de la CISR ont tous dit qu’il pourrait être difficile pour les personnes qui comparaissent devant la CISR de déposer une plainte en leur propre nom. Ils ont souligné que la principale méthode pour se renseigner sur le processus de traitement des plaintes et obtenir un formulaire exige un accès à Internet, accès dont ne bénéficient pas toutes les personnes non représentées qui comparaissent devant la CISR. De plus, les plaignants qui étaient des conseils ont souligné que leur formation juridique faisait en sorte qu’ils comprenaient le niveau de détail requis dans la plainte. Soulignant que le formulaire en ligne ne donne pas beaucoup d’instructions, ces répondants clés se demandaient si les plaignants non représentés comprendraient le niveau de détail requis pour formuler clairement leur plainte et présenter correctement leurs allégations afin que la plainte soit admissible dans le cadre du processus de traitement des plaintes.

Certains répondants clés considéraient que l’effort requis pour déposer une plainte constituait un obstacle à l’utilisation du processus. Un conseil a souligné qu’il s’agit d’un travail non rémunéré et qu’il faut parfois des heures pour préparer une plainte suffisamment détaillée. Les organisations peuvent déposer des plaintes, mais on fait remarquer que peu d’entre elles le font, probablement en raison des efforts qu’elles devraient déployer, surtout parce qu’elles seraient plus susceptibles de vouloir s’attaquer à un modèle de comportement adopté par les commissaires de la CISR, comme le fait de poser des questions inappropriées qui reflètent un manque de compréhension des différents types de traumatisme. Ces types de plaintes pourraient prendre beaucoup de temps à rédiger, et il faudrait aussi beaucoup de temps pour obtenir des renseignements à l’appui. Deux suggestions ont été faites quant à la façon de régler ce problème, à savoir offrir un processus de traitement des plaintes préliminaire plus informel et moins chronophage pour les conseils ou permettre aux plaignants potentiels de mieux comprendre ce qui est requis dans une plainte, d’autant plus que le BI ou un enquêteur externe mènera une enquête sur les plaintes jugées admissibles.

Certains répondants clés ont également laissé entendre que le formalisme du processus de traitement des plaintes pourrait dissuader certaines personnes de déposer une plainte. Ils ont suggéré que le processus de traitement des plaintes devrait inclure une approche informelle, comme la médiation. La Procédure de 2017 prévoit la possibilité que le BI tente un règlement informel (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2017, section 5.3), mais, selon les données administratives, un tel processus ne semble pas avoir été utilisé, soit parce que le BI n’a pas tenté une telle approche, soit parce que le plaignant souhaitait avoir recours à l’approche officielle.

4.2.2 Clarté et cohérence

Principale conclusion : Il faut préciser la portée du processus de traitement des plaintes et son intersection avec le Code de déontologie.

Les répondants de la CISR, les intervenants externes et les participants au processus de traitement des plaintes (plaignants et commissaires) ont exprimé le désir de préciser davantage la portée du processus de traitement des plaintes, comme en témoignent le Code de déontologie et la Procédure de 2017.

Les messages incohérents ou incomplets semblent avoir participé au manque de clarté au sujet de la portée du processus. Comme il est mentionné à la section 2.1, le Code de déontologie contient de nombreuses dispositions qui dépassent la portée de la Procédure de 2017 pour déposer une plainte au sujet d’un commissaire. Le site Web de la CISR précise maintenant (mais ne l’a pas toujours fait) les dispositions du Code de déontologie (articles 9 à 15) qui peuvent faire l’objet d’une plainte. Cependant, cette restriction quant à la portée du processus de traitement des plaintes n’est pas précisée dans le Code lui même. Les articles pertinents sont regroupés sous une rubrique (Conduite des commissaires), mais tout le document est censé être un code de conduite pour les commissaires de la CISR, de sorte que le fait que seul un sous ensemble de ses dispositions puisse soutenir une plainte au sujet de la conduite d’un commissaire n’est pas clair dans le Code lui même. De plus, ni la Procédure de 2017 ni le formulaire de plainte en ligne ne précisent quelles sections du Code sont visées.

Le manque de clarté quant à la portée du processus de traitement des plaintes est évident dans les plaintes déposées. Selon les données administratives, il y a confusion quant aux sections visées. Le formulaire de plainte n’exige pas que les plaignants indiquent la section pertinente du Code de déontologie sur lequel repose leur plainte et, comme le montre la figure 3 ci dessous, la plupart des plaintes ne précisaient pas une section du Code. Cependant, lorsque les plaignants l’ont fait, peu d’entre eux ont cité une section qui s’inscrit dans la portée du processus de traitement des plaintes. Les sections du Code les plus souvent citées sont les sections 22 et 23.^{Footnote 10}

Le BI examine la plainte, détermine si elle est admissible et procède en conséquence, et ce, que le plaignant indique ou non une section du Code ou même une section appropriée du Code, mais il est juste de supposer que la plupart des plaignants croient que leurs plaintes sont fondées. Par conséquent, lorsque les plaintes sont écartées du processus parce qu’elles en dépassent la portée, un tel rejet crée de la frustration chez les plaignants et, comme nous le verrons plus loin dans le rapport, des problèmes de crédibilité (voir la section 4.3.1).

Article du Code cité dans les plaintes, fréquence, 2018-2019

Figure 3 Source : Données administratives

Format texte - Article du Code cité dans les plaintes, fréquence, 2018-2019

Cette figure représente la fréquence des citations d’articles du Code dans les plaintes déposées et réglées entre le 17 décembre 2017 et le 31 mars 2020. L’article 13 est encerclé en rouge, car c’est le seul article cité qui s’inscrit dans la portée du processus.

Les personnes interviewées (intervenants de la CISR, intervenants externes et plaignants) ont fait remarquer que le manque de clarté se reflète dans la proportion des plaintes jugées hors de portée. Sur les 32 plaintes déposées et réglées du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020, 19 (ou 59 %) n’ont pas fait l’objet d’une enquête. Comme le montre la figure 4, la raison la plus courante était que la plainte était hors de portée (n = 13, ou 41 % des plaintes).

Résultats des plaintes n'ayant pas donné lieu à une enquête (n = 19)

Figure 4 Source : Données administratives

Format texte - Résultats des plaintes n'ayant pas donné lieu à une enquête (n = 19)

Plainte retirée	1
Pas appropriée dans le cadre du processus de traitement des plaintes, mais transférée ailleurs dans la CISR	2
Dossier clos sur le plan administratif	3
Plainte rejetée - exlue de la portée	3

Tous les groupes interrogés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties aux plaintes [plaignants et commissaires]) ont mentionné que la portée du processus de traitement des plaintes n’est pas claire. Les répondants clés ont compris que le processus de traitement des plaintes concerne la conduite des commissaires et non les décisions rendues. Ils ont reconnu l’importance de l’indépendance décisionnelle des commissaires et le fait que les plaintes relatives à des questions de droit soulevées de façon plus appropriée au moyen d’un appel à la SAR ou à la SAI ou d’une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale ne devraient pas faire l’objet d’une plainte liée à la conduite d’un commissaire. Ce qui a suscité des préoccupations chez de nombreux répondants clés, ce sont les zones grises, et les répondants ont demandé de quelle façon les responsables du processus de traitement des plaintes — et plus précisément le BI — décidaient, dans de telles circonstances, si une situation faisait intervenir la conduite ou le processus décisionnel d’un commissaire.

Les comportements qui suscitent une crainte de partialité constituaient la principale zone grise soulevée par les répondants clés. En vertu de la Procédure de 2017, si une plainte est déposée au sujet d’une procédure en cours et que le plaignant allègue que le commissaire de la CISR mène la procédure de façon partiale, il faut porter l’allégation de partialité à l’attention du président de l’audience dès la première occasion raisonnable (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2017, section 7.1). Cependant, de nombreux intervenants externes et certains répondants clés de la CISR croient qu’il est possible d’inclure la partialité dans le processus de traitement des plaintes lorsque les allégations de partialité font également intervenir des problèmes de conduite.

Le Code comprend la disposition selon laquelle « les commissaires doivent se comporter de manière à ne pas faire mettre en doute leur capacité d’exercer leurs fonctions en toute objectivité » (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2019a, section 37). Cette définition de la partialité fait intervenir la perception que le commissaire a préjugé de l’affaire, et certains répondants clés (intervenants externes, intervenants de la CISR et plaignants) croient que ce type de partialité donne lieu à des situations qui font intervenir à la fois la conduite et la décision. Ces répondants clés ont fait remarquer que ce type de partialité concerne des questions qui devraient être soulevées dans la salle d’audience et ensuite, au besoin, en appel ou devant la Cour fédérale, mais qu’il peut aussi inclure des comportements qu’il conviendrait d’aborder dans le cadre du processus de traitement des plaintes. Parmi les exemples fournis, mentionnons un comportement qui reflète un préjugé inconscient ou témoigne du défaut de suivre certaines des nouvelles directives du président (p. ex. Directives numéro 9 : Procédures devant la CISR portant sur l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre) (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2018c).

Les répondants clés de la CISR ont reconnu que le traitement de plaintes qui soulevaient des questions de partialité avait été problématique. En effet, si la question de la partialité avait été soulevée, elle aurait pu être rejetée trop facilement. Durant la deuxième année du nouveau processus de traitement des plaintes, le BI a reçu plus d’aide des Services juridiques afin que de telles décisions soient plus nuancées. En outre, lorsque la partialité se reflétait dans un comportement pouvant faire l’objet d’une plainte, l’intention était que la plainte reste admissible. Cependant, l’évaluation a révélé que la CISR et les intervenants externes sont toujours préoccupés par la façon dont le processus traite les plaintes qui soulèvent des questions de partialité. Parmi les répondants clés de la CISR, il y a des points de vue tranchés des deux côtés : certains commissaires croient que les questions de partialité ne devraient jamais être soulevées dans le cadre du processus de traitement des plaintes, tandis que d’autres souhaitent une approche plus nuancée qui tente de distinguer les comportements qui démontrent une partialité et les allégations juridiques de partialité qui, elles, peuvent faire l’objet d’un appel. Les répondants clés qui ont exprimé les deux positions ont souligné le fait que la CISR doit clarifier les critères utilisés par le BI pour établir l’admissibilité d’une plainte qui soulève des questions de partialité.

Un autre exemple de situations où la ligne de démarcation entre les comportements et la prise de décisions était floue concernait les décisions de la CISR qui comportaient un langage apparemment irrespectueux. Certains plaignants et intervenants externes ont fait remarquer que, parfois, les propos répréhensibles ne peuvent pas faire l’objet d’un appel et que, s’il n’est pas possible de les soulever dans le cadre du processus de traitement des plaintes, ils ne seront pas traités. Cela peut se produire lorsque les mots reprochés ne sont pas pertinents à la décision ou lorsque la décision est favorable aux positions juridiques du plaignant. Les intervenants en question estiment qu’ils ne cherchaient pas à faire modifier une décision et qu’ils n’avaient pas la possibilité de soulever des préoccupations légitimes au sujet de la conduite d’un commissaire découlant d’observations écrites ou prononcées de vive voix.

Bon nombre des répondants clés qui ont formulé des commentaires sur la portée croient qu’il est nécessaire d’examiner le Code de déontologie et de préciser la portée du processus de traitement des plaintes. Pour certains de ces répondants clés, ce n’est pas parce qu’il existe une possibilité d’appel ou de contrôle judiciaire d’une question juridique que le comportement sous jacent ne peut pas aussi faire l’objet d’une plainte. De même, ce n’est pas parce que la conduite irrespectueuse tient à la façon dont une opinion a été exprimée qu’elle est, par définition, hors de portée. Comme il a été mentionné précédemment, le BI adopte une approche plus nuancée, mais, selon certains intervenants, le manque de clarté quant à la façon dont ces zones grises sont traitées soulève des préoccupations quant à la transparence et à l’uniformité de l’approche. Ces répondants clés souhaitaient un examen du Code afin d’aborder les comportements liés aux préjugés inconscients et au manque de sensibilité sur le plan culturel.

L’évaluation a permis de conclure qu’un examen du Code de déontologie et de la portée du processus de traitement des plaintes s’imposait, mais il est important de noter qu’une comparaison de la portée du processus de traitement des plaintes de la CISR avec les processus des organisations ayant participé aux études de cas révèle des similitudes importantes du point de vue de l’approche adoptée. Les cinq organisations mentionnent que le processus de traitement des plaintes porte sur les problèmes de conduite et ne doit pas être utilisé pour revoir ou infirmer des décisions.^{Footnote 11} Les Principes de déontologie judiciaire du CCM, qui sont également utilisés par la Cour provinciale de la C. B., établissent les normes que doivent respecter les juges (Conseil canadien de la magistrature, 2004). Selon la documentation accessible et les entrevues, les plaintes respectant la portée ont trait à la conduite des juges et tiennent compte de la façon dont les services judiciaires sont fournis (Conseil canadien de la magistrature, s.d.a; Cour provinciale de la Colombie Britannique, s.d.). TDO et le CJA utilisent un langage semblable (Conseil de la justice administrative, 2020; Tribunaux décisionnels Ontario, s.d.), mais le CJA fournit des exemples de conduite qui incluent des aspects liés à la prise de décisions. Par exemple, une plainte peut comporter des allégations d’abus de pouvoir dans la conduite d’une audience, comme le refus ou l’octroi d’un report sans motifs valables ou la prise d’une décision sur une question qui n’a pas été soumise au tribunal par une des parties (Conseil de la justice administrative, 2020). Au cours des entrevues, deux organisations (CCM et TDO) ont abordé précisément la question de la partialité, affirmant qu’elle ne relevait pas de la portée du processus.

La CISR n’est pas la seule à recevoir des critiques au sujet de la clarté de la portée de son processus de traitement des plaintes. Le représentant du CCM fait remarquer que la portée de son processus n’est pas perçue comme étant claire par les intervenants internes ou externes, et plus particulièrement en ce qui concerne la distinction entre le pouvoir discrétionnaire judiciaire et la conduite. À l’instar du Code de déontologie de la CISR, les Principes de déontologie judiciaire sont aussi d’une vaste portée, incluent l’impartialité des juges en tant que principe. En outre, le document contient une section sur la conduite des juges qui souligne l’importance de la perception d’équité à cet égard (Conseil canadien de la magistrature, 2004, p. 33).

4.2.3 Transparence

Principale conclusion : La CISR a mis en place des mécanismes qui ont amélioré la transparence : une description claire des étapes du processus de traitement des plaintes, des attentes concernant les communications avec les parties à une plainte et un rapport annuel exhaustif.

La transparence du processus de traitement des plaintes comporte trois dimensions qui se recoupent :

la communication sur les plaintes en cours;
le processus de traitement des plaintes en général;
la responsabilité à l’égard du public.

L’évaluation a révélé que le processus de traitement des plaintes de la CISR a amélioré la transparence dans les trois domaines.

Communications sur les plaintes en cours

Comme il a été mentionné à la section 4.1, la Procédure de 2017 visait à régler les problèmes de transparence découlant du Protocole de 2012. Comme le Protocole était plus informel et décentralisé, les communications avec les parties à une plainte dépendaient du style de gestion du gestionnaire qui traitait la plainte. Le processus de traitement des plaintes conformément à la Procédure de 2017 a permis de mettre en place une approche plus normalisée pour communiquer avec les plaignants et les commissaires qui font l’objet d’une plainte.

Comme le montre la figure 5, la nature des communications avec les parties à une plainte varie quelque peu en fonction de la plainte (p. ex. si la plainte sera mise en suspens ou si le plaignant a demandé que la plainte soit traitée immédiatement en raison de circonstances exceptionnelles), mais il y a des points de contact standard :

envoyer un accusé de réception de la plainte;
aviser le commissaire de la plainte;
informer les parties de la décision liée à l’examen préalable;
si la plainte est admise, donner au commissaire la possibilité de réagir par écrit à la plainte;
fournir aux deux parties l’ébauche du rapport d’enquête et l’occasion de présenter des observations écrites supplémentaires;
communiquer la décision du président aux deux parties.

Dans chacune des communications ci dessus, le BI informe également le ou les destinataires des prochaines étapes du processus.

Communications avec les parties à une plainte

Figure 5

Format texte - Communications avec les parties à une plainte

Cette figure présente le processus de la CISR pour communiquer avec les parties à une plainte. Tout d’abord, le directeur du Bureau de l’intégrité accuse réception de la plainte au moyen d’une lettre au plaignant. Cette lettre est soit une lettre régulière envoyée au plaignant, soit une lettre envoyée au plaignant pour préciser que la plainte sera mise en suspens, soit une lettre envoyée au plaignant concernant sa demande pour que l’affaire soit traitée immédiatement en raison de circonstances exceptionnelles (section 7.2). Une lettre au titre de la section 7.2 sera accompagnée d’une lettre du président contenant sa décision relativement à la demande présentée au titre de la section 7.2. Le plaignant avisé que sa plainte était mise en suspens recevra, dès que l’affaire en cours sera réglée, une deuxième lettre l’informant que sa plainte sera traitée. Ensuite, le directeur du Bureau de l’intégrité fournira, au commissaire à l’endroit duquel la plainte est déposée ainsi qu’au vice président (VP) et au vice président adjoint (VPA), une lettre et une copie de la plainte.

Ensuite, le président adresse une lettre au plaignant pour l’informer que sa plainte n’est pas visée par la procédure ou qu’elle est jugée recevable. Si la plainte n’est pas visée par la procédure, les raisons de la décision sont précisées dans la lettre envoyée au plaignant, et aucune autre communication n’est nécessaire (le commissaire en est également informé ). Si la plainte est recevable, la lettre envoyée au plaignant informera ce dernier que la plainte fera l’objet d’une enquête (le commissaire en est également informé).

Le directeur du Bureau de l’intégrité envoie une lettre au commissaire pour lui donner l’occasion de réagir par écrit à la plainte, dans un délai précis. Le directeur du Bureau de l’intégrité, ou un enquêteur externe, mènera ensuite une enquête (à cette étape, les interactions avec les parties dépendent de la plainte). Le directeur du Bureau de l’intégrité, ou un enquêteur externe, envoie une lettre au plaignant et au commissaire accompagnée de l’ébauche du rapport d’enquête pour les inviter à transmettre des observations écrites concernant le rapport. Enfin, le président envoie au plaignant, au commissaire, au VPA et au VP la lettre de décision finale contenant la décision et les motifs.

Selon les entrevues menées auprès des parties aux plaintes, les plaignants et les commissaires ont généralement apprécié les communications du BI au sujet de l’avancement de leur plainte et des prochaines étapes. D’autres répondants clés (intervenants de la CISR et intervenants externes) ont également dit que le processus était plus transparent que le Protocole de 2012 en raison de la régularité des communications du BI au sujet des plaintes.

D’après les entrevues avec les parties aux plaintes et les répondants clés de la CISR, il y a d’autres points à améliorer. L’évaluation a cerné des problèmes liés aux éléments suivant :

Uniformité des communications : Certaines parties ont déclaré avoir reçu de la correspondance du BI lorsque le traitement de la plainte était retardé, tandis que d’autres ont signalé une longue attente sans communication de la part du BI. Compte tenu de l’information accessible, il est difficile de savoir si le manque perçu de communications de la part du BI est attribuable, du moins en partie, au fait que les parties ne comprennent pas que leur plainte était mise en suspens. Cependant, dans au moins quelques exemples, le BI s’est excusé aux parties pour la communication tardive.
Clarté des communications liées aux décisions : Certaines parties étaient insatisfaites de ces communications, car elles croyaient que les motifs de la décision n’étaient pas clairement expliqués. Par exemple, des plaintes étaient rejetées parce qu’elles dépassaient la portée du processus de traitement des plaintes, mais les parties croyaient que la plainte portait sur le comportement et, par conséquent, sur la conduite du commissaire.
Prochaines étapes dans le cadre des affaires en suspens : Certaines parties ont souligné qu’il n’était pas clair à quel moment le commissaire serait mis au courant de la plainte lorsque l’affaire était en cours. La Procédure de 2017 ne précise pas clairement que les commissaires ne sont pas informés des plaintes portées contre eux tant qu’ils sont saisis de l’affaire, pas plus que les lettres fournies aux plaignants pour les informer de la mise en suspens de leur plainte.
Communications avec la direction de la section de la CISR : Certains des répondants clés de la CISR ont mentionné que le processus plus simplifié et centralisé constituait une amélioration, mais que la Procédure de 2017 n’était pas claire quant au rôle de la direction de la section pendant le traitement d’une plainte. Les VP et les VPA sont informés qu’une plainte a été déposée, mais ils reçoivent parfois peu d’information de plus, et on a signalé que le niveau de communication du BI avec eux n’était pas uniforme. Les commissaires coordonnateurs ont considéré que le processus de traitement des plaintes était opaque une fois que le BI traitait une plainte parce que, conformément à la Procédure, seuls les VP et les VPA sont mis au courant des plaintes. En tant que gestionnaires, les commissaires coordonnateurs trouvent difficile que le commissaire qui fait l’objet de la plainte leur pose des questions ou ait eu des interactions avec le BI dont eux ne sont pas au courant. Ils ne savent pas non plus s’il y a quoi que ce soit qu’ils devraient faire une fois qu’ils savent qu’une plainte a été déposée, par exemple, s’il faut modifier l’attribution de la charge de travail ou s’il faut prendre d’autres mesures jusqu’à ce que la plainte ait été tranchée.

Processus de plaintes en général

D’après les résultats des entrevues, il y a un recoupement entre la transparence du processus et sa clarté et sa cohérence. Les répondants clés (intervenants de la CISR et intervenants externes) ont fait remarquer que la CISR a rendu les étapes du processus de traitement des plaintes et l’identité des personnes qui prennent les décisions liées à la plainte beaucoup plus transparentes du point de vue de la Procédure, ce qui constitue une amélioration importante comparativement au Protocole de 2012.

Les intervenants souhaitent que le processus soit encore plus transparent. De nombreux intervenants interrogés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties à une plainte) souhaitent plus de clarté sur ce qui se passe à chaque étape du processus, comme les critères utilisés pour prendre des décisions. Par exemple, les répondants clés voulaient savoir ce qui suit :

les critères utilisés pour déterminer si une plainte est admissible;
les critères utilisés pour décider s’il y a lieu de faire appel à un enquêteur externe;
les renseignements communiqués aux commissaires et le moment où ceux ci sont mis au courant des plaintes;
les recommandations du BI et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles elles n’ont pas été suivies par le président;
les mesures, le cas échéant, qui ont été prises à la suite de la plainte.

Quant au dernier point, l’évaluation a permis de relever des situations où la conduite a été jugée inappropriée, ce qui était mentionné dans la lettre de décision remise aux deux parties. Cependant, la lettre de décision finale fournie au plaignant ne mentionnait pas si des mesures correctives avaient été prises. Ces renseignements figurent dans le rapport annuel, mais les plaignants ne devraient pas avoir à consulter un rapport subséquent pour obtenir des renseignements sur le traitement de leur plainte.

Un autre domaine où la transparence pourrait être améliorée concerne le rôle et la nature du BI. La raison pour laquelle le processus de traitement des plaintes relève du BI, y compris la relation du BI avec les autres secteurs de la CISR, n’est pas claire pour tous les intervenants interrogés. En fait, il n’est pas facile de trouver une description du BI sur le site Web, et la raison pour laquelle il supervise le processus de traitement des plaintes se lit comme suit : « À titre d’arbitre indépendant et impartial, le Bureau mène également des enquêtes sur les plaintes déposées contre des commissaires pour déterminer s’il y a eu un manquement au Code de déontologie des commissaires de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada et rend compte de ses conclusions directement au président de la CISR. » Son rôle d’organisme « complètement indépendant des sections de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (intervenants de la CISR) et de leurs commissaires [qui] relève directement du président » est mentionné sur la même page. Cependant, les raisons pour lesquelles le BI devrait être considéré comme indépendant aux fins du traitement d’une plainte contre un commissaire ne sont pas mentionnées directement.

Responsabilisation

Grâce à la Procédure de 2017, la CISR a mis en place un processus de rapport annuel plus complet. En vertu du Protocole de 2012, les rapports étaient minimes et comprenaient quelques phrases indiquant le nombre de plaintes reçues et leur statut. La production de rapports en vertu du Protocole de 2012 n’aurait pas aidé les intervenants à comprendre la portée du processus de traitement des plaintes et les motifs des décisions.^{Footnote 12}

Comme il a été mentionné précédemment (voir la note en bas de page 2), le rapport annuel conformément à la Procédure de 2017 vise à donner suite à la recommandation du rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration voulant que la CISR fasse rapport au Comité sur l’état des plaintes contre les commissaires au plus tard en février 2019. En réponse au rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, la CISR a produit le rapport annuel de 2018 et a continué à respecter cet engagement en matière de rapport comme moyen d’assurer la transparence. Le processus redditionnel a évolué de 2018 à 2019 afin d’inclure plus de renseignements et d’offrir un format plus convivial. Les deux rapports annuels comprenaient des résumés de toutes les plaintes réglées au cours de l’année. Les rapports annuels fournissent également des renseignements sur les étapes du processus de traitement des plaintes, sa portée et les motifs des décisions, ce qui devrait aider les intervenants à mieux comprendre le processus et son fonctionnement.

D’après les entrevues, les intervenants de la CISR et les intervenants externes qui sont au courant des rapports annuels croient que les rapports ont contribué à la transparence du processus, particulièrement lorsqu’on les compare aux rapports antérieurs en vertu du Protocole de 2012. Les constatations de l’évaluation ont également fait ressortir certains points à améliorer. On pourrait améliorer la sensibilisation des intervenants externes aux rapports annuels, car les entrevues ont révélé que bon nombre des intervenants interrogés n’étaient pas au courant de l’existence des rapports annuels. De plus, les résumés de cas pourraient être améliorés par souci d’exhaustivité ou d’exactitude. Durant les entrevues avec les parties à une plainte, certains répondants ont fait remarquer que, selon eux, les résumés du rapport annuel ne reflétaient pas ce qui s’était passé dans leur dossier ou encore que les renseignements fournis aux parties par le BI dans le cadre du processus de traitement des plaintes n’étaient pas aussi complets que les renseignements contenus dans les résumés du rapport annuel.

Lorsqu’on compare les rapports annuels de la CISR aux rapports produits par les autres organisations ayant participé aux études de cas, on constate que les rapports de la CISR sont les plus complets, grâce à un rapport annuel accessible au public sur le site Web de la CISR, des statistiques sur le nombre de plaintes reçues et les résultats et des résumés de toutes les plaintes réglées au cours de l’année, y compris les plaintes rejetées comme étant hors de la portée du processus et les plaintes ayant fait l’objet d’une enquête.^{Footnote 13} Le Tableau 3 présente une comparaison des rapports publics fournis par les organisations ayant participé aux études de cas, qui est décrite plus en détail ci dessous.

Trois des organisations ne publient pas actuellement de rapport annuel sur leur site Web. Le CJA ne publie pas de rapport annuel en ligne, mais il fournit des résumés des plaintes qui en sont à l’étape de l’enquête^{Footnote 14} (de deux à quatre par année civile).
Les deux autres organisations produisent des rapports annuels en ligne comme la CISR (CCM et Cour provinciale de la C. B.). Leurs rapports fournissent des statistiques telles que le nombre de dossiers qui n’ont pas été admis et le nombre de plaintes traitées, mais ils contiennent peu de renseignements statistiques sur les résultats, bien qu’ils fournissent de courts résumés de cas. Le CCM fournit des résumés de cas d’un échantillon de plaintes reçues. Ses rapports annuels de 2017 2018 et de 2016 2017 révèlent qu’un peu plus de 648 plaintes ont été fermées et 48 sommaires ont été fournis sur son site Web (Conseil canadien de la magistrature, s.d.b, 2016, 2018). La Cour provinciale de la C. B. fournit des résumés de toutes les plaintes examinées au cours de l’année, c’est à dire les plaintes qui sont examinées dans le cadre du processus de traitement des plaintes (parce qu’elles étaient jugées liées à la conduite). En 2018 2019, ce fut le cas de neuf des 370 plaintes. (Cour provinciale de la Colombie Britannique, 2019).

Tableau 3 : Comparaison des rapports sur le processus de traitement des plaintes — CISR et organisations ayant participé aux études de cas

Organisation	Rapport annuel en ligne	Statistiques (nombre de plaintes, résultats)	Résumés de cas
Organisation	Rapport annuel en ligne	Statistiques (nombre de plaintes, résultats)	Toutes les plaintes traitées	Échantillon ou sous-ensemble
CISR	✓	✓	✓
CCM	✓	✓		✓
Cour provinciale de la C.-B.	✓	✓		✓
CJA				✓
Remarque : TDO et le TACRA révisent actuellement leurs processus de traitement des plaintes, de sorte que les rapports ne sont pas accessibles.

4.3 Efficacité et efficience

4.3.1 Enquêtes et résultats^{Footnote 15}

Principale conclusion : On considère généralement que le BI effectue son travail conformément à la Procédure de 2017 et qu’il adopte une approche respectueuse. Le principal problème identifié est la nécessité de préciser les mesures correctives et les sanctions accessibles et la façon de les appliquer, y compris toute mesure de suivi.

Sur les 32 plaintes déposées et réglées du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020, 13 (ou 41 %) ont fait l’objet d’une enquête. Les enquêtes ont été menées en grande partie par le BI, une enquête l’ayant été par un enquêteur externe. Selon les entrevues, dans le cas des plaintes plus récentes, les enquêteurs externes sont de plus en plus utilisés, mais cela n’était pas encore évident à la lumière des plaintes réglées au 31 mars 2020. Les enquêtes qui ont abouti à des conclusions (une plainte a été retirée) étaient divisées également entre les conclusions de manquement au Code de déontologie ou d’absence de manquement (voir la figure 6).

Conclusions des enquêtes (n = 13)

Figure 6 Source : Données administratives

Format texte - Conclusions des enquêtes (n = 13)

Plainte retirée	1
Manquement au Code	6
Accun manquement	6

Habituellement, dans le cadre des enquêtes, le BI ou l’enquêteur externe écoute l’enregistrement audio, même si, dans plus du tiers des enquêtes, la transcription a également été examinée.^{Footnote 16} Les répondants clés ont souligné que les transcriptions ne sont pas toujours accessibles. Comme il est indiqué à la section 4.2.3, lorsque l’ébauche du rapport d’enquête est fournie aux parties, celles ci ont l’occasion d’y réagir. La figure 7 révèle que peu de commissaires présentent des observations écrites et qu’un seul plaignant a fourni des renseignements supplémentaires.

En général, les parties à une plainte ont déclaré que le BI avait effectué son travail avec respect et qu’il traitait équitablement les parties. Ceux qui ne croyaient pas avoir été traités avec respect ou équité ont assez souvent mentionné des communications insuffisantes de la part du BI, des lettres de décision qui n’énonçaient pas clairement les raisons pour lesquelles une plainte avait été rejetée et/ou les délais. (voir les sections 4.2.3, 4.3.1 et 4.3.2, respectivement, pour une analyse plus poussée sur ces sujets).

Données probantes utilisées dans le cadre des enquêtes (n = 13)

Figure 7 Source : Données administratives

Format texte - Données probantes utilisées dans le cadre des enquêtes (n = 13)

	Nombre d'enquêtes au cours desquelles acun élémenta de preuve ont été utilisés	Nombre d'enquêtes au cours desquelles acun élément de preuve n'a été présenté / nétait accessible
Enregistrement audio	12	1
Transcription	5	8
Entrevue avec le commissaire ou observation écrites de ce dernier	3	10
Renseignements supplémentaires du plaignant	1	12

Dans quatre des six cas où le président a conclu à un manquement au Code de déontologie, aucune autre mesure n’a été jugée nécessaire lorsque le commissaire a reconnu que sa conduite contrevenait au Code. Dans deux autres cas, le président a pris des mesures correctives. Dans un cas, le président a jugé que des excuses étaient justifiées, et une réprimande verbale a été donnée. Dans un autre, le président a demandé aux commissaires gestionnaires d’utiliser les constatations de haut niveau et les leçons apprises au cours de l’enquête pour cerner les besoins de formation de leurs commissaires (voir la figure 8). De plus, les gestionnaires de la section peuvent également examiner les plaintes du point de vue du rendement et prendre des mesures en plus de celles demandées par le président.

Les entrevues révèlent que le type de mesures correctives et de sanctions est une source de préoccupation. Les intervenants de la CISR et les intervenants externes ont mentionné que les sanctions prévues dans le Code ne sont pas claires, ce qui a amené certains répondants clés à penser que le processus de traitement des plaintes est plus « de la poudre aux yeux » qu’un processus qui tient vraiment les commissaires responsables. Il n’y a pas non plus de processus de suivi en place pour s’assurer que les gestionnaires de la section ont pris des mesures en fonction de la décision finale.

Décisions dans les cas de manquement au Code (n=6)

Figure 8 Source : Données administratives

Format tetxe - Décisions dans les cas de manquement au Code (n=6)

Formation supplémentaire	1
Excuses et réprimande verbale	1
Le commissaire est appelé à réfléchir aux conclusions du rapport, et les gestionnaires sont avisés aux fins de suivi	1
Le commissaire a reconnu des lacunes dans sa conduite qui ont été signalées dans la lettre au plaignant	2
Les excuses présentées par le commissaire durant l'audience ont été jugées suffisantes	1

4.3.2 Crédibilité, impartialité et équité procédurale

Principale conclusion : Dans l’ensemble, le processus de traitement des plaintes semble crédible, impartial et équitable sur le plan de la procédure, soit les facteurs examinés pour en évaluer l’indépendance. Cependant, une plus grande transparence permettra de renforcer la confiance à l’égard du processus.

La présente section prend en considération la crédibilité, l’impartialité et l’équité procédurale du processus de traitement des plaintes, soit les facteurs à la lumière desquels le besoin d’indépendance a été évalué.

Crédibilité

Crédibilité liée à la portée

Selon les entrevues, la crédibilité du processus de traitement des plaintes est étroitement liée aux questions de clarté de la portée. Tous les groupes interrogés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties à une plainte) ont exprimé des préoccupations au sujet de la crédibilité du processus.

Selon certains répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et plaignants), le fait que la plupart des plaintes sont jugées hors de la portée ou qu’il est établi qu’elles ne constituent pas un manquement à une disposition visée du Code permet de douter de la crédibilité du processus. En tenant compte de cette préoccupation au sujet de la crédibilité, l’évaluation a comparé la proportion de plaintes rejetées par la CISR (c. à d. jugées hors de la portée ou frivoles) aux résultats des organisations participant aux études de cas. Les résultats révèlent que la CISR rejette moins de plaintes comme étant hors de la portée du processus que les autres organisations pour lesquelles il existe des données.^{Footnote 17} Il convient de noter que les processus de traitement des plaintes des autres organisations et les données déclarées ne correspondent pas exactement aux processus et aux rapports de la CISR, mais les responsables de l’évaluation ont tenté de faire des comparaisons aussi exactes que possible.

À la lumière des données administratives sur les plaintes réglées, plus de la moitié des plaintes à la CISR (n = 19, 59 %) n’ont pas fait l’objet d’une enquête. Cependant, toutes ces plaintes ne sont pas hors de la portée. En effet, certaines ont été retirées par le plaignant, fermées pour des raisons administratives en raison de l’absence de réponse du plaignant ou aiguillées vers un autre processus de la CISR parce qu’elles ne convenaient pas au processus de traitement des plaintes.^{Footnote 18} Moins de la moitié (n = 13, 41 %) des 32 plaintes réglées ont été rejetées parce qu’elles étaient hors de portée (c. à d. qu’elles ne portaient pas sur la conduite du commissaire).
Dans le cas du CCM, au cours de sa plus récente année de déclaration (2017 2018), 359 plaintes ont été ouvertes et 285 (79 %) ont été rejetées (c. à d. qu’elles ne concernaient pas la conduite ou étaient frivoles) (Conseil canadien de la magistrature, 2018).
En ce qui concerne la Cour provinciale de la C. B., au cours de la dernière année de déclaration (2018 2019), 370 plaintes sur 379 (98 %) ont été rejetées. Selon le rapport annuel, la plupart des plaintes rejetées ne portaient pas sur la conduite (c. à d. qu’il s’agissait essentiellement d’un appel d’une décision judiciaire) (Cour provinciale de la Colombie Britannique, 2019).

Une autre indication du manque de crédibilité du processus de traitement des plaintes soulevé par les répondants clés est sa faible utilisation. Ces répondants clés ont souligné que la faible utilisation témoignait du manque de confiance à l’égard du processus. La question de l’utilisation du processus de traitement des plaintes est abordée à la section 4.2.1, et, comme il est indiqué ici, il y a peu de plaintes, seulement 43 plaintes déposées du 17 décembre 2017 au 31 décembre 2019. Il est difficile d’établir un lien définitif entre le niveau d’utilisation du processus de traitement des plaintes et les problèmes de crédibilité compte tenu de l’information accessible. Quelques personnes interviewées ont mentionné être au courant de plaintes potentielles qui n’avaient pas été déposées en raison du niveau d’effort requis, parce qu’elles seraient jugées non admissibles ou parce que, même si elles étaient retenues, les recours possibles n’étaient pas clairs.

Comme le révèle l’analyse de l’utilisation du processus de traitement des plaintes, la crédibilité ne peut pas être établie uniquement en tenant compte des données, car la crédibilité est aussi une question de perception. Selon les entrevues, le processus de la CISR a des problèmes de crédibilité. Comme il a été mentionné à la section 4.2.2, les répondants clés souhaitent plus de clarté en ce qui concerne la portée du processus et les critères utilisés pour prendre les différentes décisions dans le cadre du processus. En particulier, les répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties à une plainte) ont relevé divers aspects qui ont eu une incidence sur la crédibilité du processus de traitement des plaintes :

le manque de clarté quant aux plaintes qui relèvent de la portée;
le besoin de transparence accrue en ce qui concerne les critères utilisés pour l’examen préalable, le recours à un enquêteur externe et la détermination de l’existence d’un manquement au Code;
le besoin de préciser les recours accessibles pour tenir les commissaires responsables de leur conduite.

Presque tous les plaignants interrogés dont les plaintes ont été rejetées dans le cadre de l’examen préalable ont dit qu’aucune raison n’avait été fournie ou que les raisons n’étaient pas claires. D’après les exemples de lettres de décision liées à l’examen préalable qui ont été fournis dans le cadre de l’évaluation, les conclusions étaient énoncées, mais pas les raisons pour lesquelles la plainte n’était pas considérée comme liée à la conduite. La lettre de décision liée à l’examen préalable ne précise pas non plus de façon claire que le BI ne fait pas qu’examiner la plainte et que, dans certains cas, il écoute aussi l’enregistrement audio. Certains plaignants ont présumé que l’enregistrement audio n’avait pas été écouté et ont remis en question la crédibilité du processus. Comme l’a dit un intervenant externe lorsqu’on lui a demandé ce qui pourrait améliorer la crédibilité du processus, « il est toujours préférable de fournir plus de détails sur la gestion du processus ».

Quelques intervenants de la CISR (répondants clés et commissaires visés par une plainte) ont exprimé des préoccupations au sujet de la crédibilité du processus d’un point de vue différent. Leurs préoccupations portaient sur la perception selon laquelle le processus de traitement des plaintes ne comporte pas de mécanisme pour protéger les commissaires contre les plaintes frivoles ou vexatoires, mis à part leur rejet à l’étape l’examen préalable.

Les intervenants de la CISR et les intervenants externes ont insisté sur l’importance de la transparence pour bâtir la confiance à l’égard du processus. Ils ont souligné que, au fil du temps, les communications plus régulières avec les parties à une plainte et les rapports annuels conformément à la Procédure de 2017 renforceront la confiance dans le processus. Ils ont également exprimé le besoin d’une sensibilisation continue auprès des intervenants pour que les préoccupations soient entendues, mais aussi pour veiller à la compréhension du processus.

Crédibilité des décideurs

L’autre domaine où la question de la crédibilité a été soulevée par les répondants clés concernait les décideurs responsables de l’examen préalable, des enquêtes et des décisions relatives aux plaintes. Comme il a été mentionné précédemment, le changement entre le Protocole de 2012 et la Procédure de 2017, qui a entraîné l’adoption d’une structure centralisée, a été perçu comme permettant une plus grande cohérence dans les décisions, qui seraient moins empreintes de partialité et plus objectives, étant donné que le BI et le président sont plus éloignés des commissaires que ne le sont les superviseurs immédiats de ceux ci.

Comme c’était le cas pour les questions de crédibilité liées à la portée du processus, plus de clarté améliorerait les perceptions relatives à l’entité responsable de la prise de décisions.

Le BI, comme décrit à la section 4.1, ne fait pas partie de la structure des sections et relève directement du président, ce qui permet d’entrée de jeu une plus grande indépendance par rapport aux sections comparativement au processus prévu dans le Protocole de 2012. Pour de nombreux répondants clés, le rôle du BI était moins préoccupant, même si certains intervenants externes n’ont pas bien compris la raison pour laquelle le BI gère le processus de traitement des plaintes. Les répondants clés ont indiqué que, pour que le BI soit perçu comme indépendant, ils doivent connaître les recommandations du BI, savoir si le président les a suivies, et dans la négative, pourquoi il ne l’a pas fait. À l’heure actuelle, ces renseignements ne figurent pas dans les résumés des plaintes figurant dans les rapports annuels. Voir aussi la discussion à la section 4.2.3.
Le rôle du président en tant que décideur ultime dans le cadre des plaintes n’était généralement pas aussi important pour les répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties à une plainte) que le besoin d’accroître la transparence en ce qui concerne la façon dont les décisions sont prises, c’est à dire les critères, le raisonnement et si les décisions suivent ou non les recommandations du BI ou de l’enquêteur externe.

Pour certains intervenants et plaignants externes, tout processus qui relève de la CISR n’est pas suffisamment indépendant. En outre, ces intervenants et plaignants souhaitaient la participation d’une tierce partie externe. Les répondants clés de la CISR ont signalé des problèmes liés au retrait du processus de traitement des plaintes de la CISR, qui, selon eux, n’ont pas été suffisamment expliqués aux intervenants externes au moment de la conception et de la mise en œuvre de la Procédure de 2017 et du nouveau processus de traitement des plaintes. En particulier, le président de la CISR est responsable devant le Parlement et le public du comportement des commissaires, d’où l’importance de sa participation au processus de traitement des plaintes. De plus, le fait qu’un organisme tiers impose des mesures disciplinaires pour les manquements au Code soulève des difficultés, puisque les commissaires de la SPR et de la SI sont des fonctionnaires nommés conformément à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (articles 169 et 172 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, 2001). En vertu de la législation fédérale, seuls le président ou un gestionnaire délégué peuvent prendre une décision concernant la discipline d’un fonctionnaire. Le président et le gouverneur en conseil ont tous deux un pouvoir législatif en ce qui concerne la discipline des commissaires qui sont nommés par le gouverneur en conseil. Par conséquent, des modifications législatives seraient nécessaires pour qu’une tierce partie devienne le décideur ultime dans le cadre du processus de traitement des plaintes et puisse déterminer les mesures disciplinaires à prendre.

Les études de cas démontrent qu’il n’y a pas d’approche unique pour assurer la crédibilité, l’objectivité, l’impartialité et l’équité du processus de traitement des plaintes. Sur les cinq études de cas, trois organisations possédaient des processus similaires à ceux de la CISR, avec des décideurs internes (TDO, Cour provinciale de la C. B. et TACRA).

TDO — L’enquête et le règlement des plaintes reviennent au président associé du tribunal dont le membre relève, même si le président exécutif de TDO peut décider d’exercer cette fonction.
Cour provinciale de la C. B. — Le juge en chef prend les décisions, à l’exception des plaintes jugées suffisamment graves pour qu’il soit possible d’envisager de destituer le juge ou le juge de paix et que le juge en chef a choisi de tenir une enquête sur l’aptitude du juge à exercer ses fonctions. Dans de tels cas, le juge ou le juge de paix peut choisir que l’enquête soit menée par le Conseil de la magistrature de la Colombie Britannique ou un juge de la Cour suprême de la Colombie Britannique.
TACRA — Le processus est informel et généralement géré par le vice président qui enquête sur la plainte et formule des recommandations au président, qui prend ensuite la décision définitive.

Deux organisations ayant participé aux études de cas misaient sur un processus qui fait appel à un organisme distinct ou qui intègre des intervenants externes.

CCM — L’enquête et le règlement des plaintes contre les juges relèvent d’un organisme distinct qui représente toutes les cours supérieures. Cela élimine le processus de traitement des plaintes par le tribunal dont le membre fait l’objet de la plainte, mais cela suppose quand même que des juges examinent la conduite d’autres juges. La structure du processus est similaire à celle de la CISR à certains égards. Le directeur exécutif du CCM examine la plainte pour déterminer si elle est pertinente, puis le président examine la plainte et tout autre document pertinent, y compris les observations des parties. À ce moment là, le président peut rendre une décision, mettre l’affaire en suspens ou, comme dans le cas de la procédure de la Cour provinciale de la C. B., si la plainte peut être suffisamment grave pour entraîner le renvoi d’un membre, un comité d’examen peut être formé et décider qu’il faut former un comité d’enquête conformément à la Loi sur les juges pour entendre l’affaire. À ce moment là, la plainte ne relève plus du processus de traitement des plaintes du CCM.
CJA — Le processus de traitement des plaintes fait appel à des décideurs externes et à des comités plutôt qu’à des décideurs individuels. Un comité d’examen de sept personnes se réunit tous les deux mois pour examiner les plaintes. Le comité compte des représentants de quatre des cinq tribunaux et trois membres du public. Ce comité prend les décisions dans le cadre de l’examen préalable. Si la plainte est jugée recevable, elle est envoyée à un comité d’enquête de trois personnes qui comprend une personne représentant le public (qui peut être un avocat ou un notaire), un pair du juge accusé (c. à d. du même tribunal) et un membre du CJA.

Impartialité

Les données accessibles indiquent que le processus de la CISR est objectif et impartial. On conclut à des manquements au Code dans la moitié des plaintes faisant l’objet d’une enquête (6 sur 12). Les répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et plaignants) ont soulevé le problème de la proportion de plaintes hors de portée qui reflètent un favoritisme à l’égard des commissaires de la CISR ou, du moins, qui créent une perception de favoritisme. Comme il a été mentionné ci dessus, la CISR rejette une proportion plus faible de ses plaintes que les organisations qui ont participé aux études de cas, mais, selon les entrevues, les communications de la CISR au sujet du processus de traitement des plaintes pourraient être plus claires et plus détaillées pour dissiper la perception de partialité à l’égard des commissaires.

Le recours à des enquêteurs externes dans le cadre de certaines plaintes est perçu comme une amélioration par quelques répondants clés, mais il y a un manque de transparence et de sensibilisation au sujet de leur utilisation. Quelques répondants clés ont souligné que les enquêteurs externes sont toujours payés par la CISR, ce qui, selon eux, pourrait influer sur les décisions prises.

Équité procédurale

Les parties aux plaintes étaient divisées sur la question de savoir si le processus était équitable sur le plan de la procédure. Ceux qui l’ont jugé juste ont insisté sur le fait que le processus leur a donné l’occasion d’être entendus et ont considéré que le processus était généralement respectueux. Pour ceux qui s’inquiétaient de l’équité du processus, les communications étaient, encore une fois, un enjeu important.

Certaines parties étaient préoccupées par le manque de mises à jour et de communications directes de la part du BI, particulièrement dans les cas où la plainte a été rejetée.
Certains se sont dits préoccupés par le fait de ne pas avoir eu l’occasion de réagir aux observations des autres parties après la plainte initiale.
D’autres ont fait remarquer qu’ils ne savaient pas quand ni avec qui les renseignements concernant la plainte avaient été communiqués.

4.3.3 Efficience

Principale conclusion : Le processus de traitement des plaintes a connu certains problèmes liés aux délais et n’a pas encore établi de normes de service.

L’évaluation a examiné l’efficience du processus de traitement des plaintes en fonction de la rapidité du traitement des plaintes. En général, les répondants clés (intervenants de la CISR, intervenants externes et parties à une plainte) considéraient que la rapidité problématique dans le cadre du processus de traitement des plaintes. Les répondants clés de la CISR ont souligné que le mandat du BI va au delà du processus de traitement des plaintes, car il s’occupe également des questions liées aux valeurs et à l’éthique en milieu de travail pour le personnel de la CISR (p. ex. conflits d’intérêts, harcèlement en milieu de travail et résolution de conflits). De plus, le BI compte un petit personnel composé d’un directeur et de deux employés. Il est également appuyé par des avocats des Services juridiques de la CISR. Par conséquent, le BI a connu des problèmes de capacité qui ont eu une incidence sur la rapidité.^{Footnote 19}

La rapidité du processus de réception des plaintes n’était pas vraiment problématique. Dans son deuxième rapport annuel (2019), le BI a mentionné que, en moyenne, il accuse réception des plaintes dans un délai de quatre jours ouvrables.

Les répondants clés ont soulevé plus fréquemment des problèmes liés au délai de résolution de la plainte. Comme le montre le tableau 4, le délai moyen pour trancher une plainte non mise en suspens était de 114 jours à compter de la réception de la plainte, tandis que, pour les plaintes mises en suspens, le délai moyen était de 132 jours à partir de la date à laquelle la procédure a été achevée et le commissaire n’était plus saisi de l’affaire.

Tableau 4 : Nombre de jours avant la décision dans le cadre des plaintes déposées et traitées du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020, n = 32

	Non mises en suspens (de la date de réception de la plainte jusqu’à la décision)	Mises en suspens (de la fin des procédures jusqu’à la décision)
Moyenne	114	132
Médiane	99	112
Minimum	8	11
Maximum	317	337

Le temps nécessaire pour régler les plaintes a eu des répercussions négatives sur les parties en cause. Les plaignants ont souligné qu’ils étaient incertains de ce que le commissaire ou d’autres commissaires de la CISR pouvaient savoir au sujet de la plainte, ce qui les a mis mal à l’aise lors de leurs comparutions devant la CISR. Les commissaires visés par les plaintes ont trouvé stressant d’attendre une décision. Cependant, certains répondants clés ont fait remarquer que, pour que le processus soit équitable — particulièrement à l’étape de l’enquête —, il faut que les commissaires aient le temps de répondre à la plainte et que les deux parties aient le temps de présenter des observations après avoir examiné le rapport d’enquête provisoire.

À l’instar d’autres sujets de préoccupation pour les intervenants de la CISR et les intervenants externes (p. ex. la portée du processus de traitement des plaintes), on souhaitait que la CISR communique des renseignements plus clairs au sujet du processus. Pour ce qui est de la rapidité, on souhaitait l’adoption de normes de service afin que les parties sachent combien de temps le processus devrait prendre. Le BI avait envisagé d’établir des normes de service plus tôt, mais a déterminé qu’il devait d’abord acquérir une certaine expérience en ce qui concerne le nouveau processus. Le BI voulait établir des normes de service qui étaient raisonnables en fonction des contraintes liées à sa charge de travail et qui permettraient de trouver un juste équilibre entre le besoin d’un délai de décision rapide et les exigences de l’application régulière de la procédure.

Deux des organisations qui ont participé aux études de cas ont établi des normes de service ou des mesures de rendement pour la rapidité du processus de traitement des plaintes.

Le représentant du CCM interviewé a dit que le CCM s’était fixé comme objectif d’examiner 80 % des plaintes dans un délai de trois à six mois (environ de 90 à 180 jours) et 90 % dans un délai de neuf mois (environ 270 jours), objectif qu’il respecte actuellement.
Dans son plan stratégique de 2019 2024, le CJA a établi des normes de service concernant les délais de traitement des plaintes. En 2017 2018, les plaintes inadmissibles ont été traitées en quatre mois, tandis que les plaintes recevables ont été traitées en 24 mois. Le CJA a pour objectif déclaré de réduire ce délai de traitement des plaintes en établissant de nouveaux objectifs pour chacune des cinq prochaines années à compter de 2019 2020. Pour 2019 2020, l’objectif était de réduire le délai de traitement des plaintes inadmissibles et recevables à trois mois et à 20 mois respectivement, et d’ici 2023 2024, à deux mois et à 12 mois respectivement (Conseil de la justice administrative, 2019, p. 4).

Ces deux méthodes de mesure des services constituent deux options différentes que la CISR pourrait envisager. Une approche (celle du CCM) établit la mesure de service sans tenir compte de la question de savoir si la plainte respecte la portée (admissible ou recevable) ou non (rejetée ou inadmissible). L’autre approche (celle du CJA) crée des mesures distinctes pour les dossiers traités à l’étape de l’examen préalable et ceux qui font l’objet d’un examen ou d’une enquête plus poussé et d’une décision finale sur l’existence ou non d’un manquement.

Un élément essentiel du processus de traitement des plaintes de la CISR consiste à mettre certains dossiers en suspens jusqu’à ce que le dossier soit finalisé afin que les commissaires ne soient pas influencés par le fait qu’une plainte a été déposée contre eux. On ne sait pas clairement si les mesures de service décrites ci dessus des organisations ayant participé aux études de cas tiennent compte des plaintes qui sont en suspens ni comment elles s’y prennent à cet égard. Par conséquent, il est impossible d’effectuer une comparaison directe du rendement actuel de la CISR en matière de rapidité de traitement.

Les points ci dessous fournissent la comparaison la plus étroite possible compte tenu des renseignements accessibles sur les plaintes réglées du 17 décembre 2018 au 31 mars 2020. Compte tenu de ces résultats, le processus de traitement des plaintes de la CISR fait bonne figure.

Lorsqu’on considère ensemble les dossiers en suspens (du moment où le cas est réglé jusqu’à ce que la plainte soit tranchée) et les dossiers qui ne sont pas mis en suspens (de la réception de la plainte jusqu’à ce qu’une décision soit rendue), 65 % des plaintes sont tranchées dans un délai de six mois (180 jours), tandis que 94 % le sont dans un délai de neuf mois (270 jours).
Le nombre moyen de jours nécessaires pour régler les plaintes jugées hors de portée (c. à d. inadmissibles) était de 84 jours. En ce qui concerne les plaintes qui ont fait l’objet d’une enquête (c. à d. qui étaient jugées recevables), le délai moyen pour rendre une décision était de 187 jours, soit environ trois mois pour les plaintes hors de portée et six mois pour les plaintes faisant l’objet d’une enquête. Dans les deux cas, la période durant laquelle le dossier a été mis en suspens, le cas échéant, n’a pas été comptabilisée.

5.0 Conclusions et recommandations

5.1 Conception

plus rationalisé et comportant des étapes plus clairement définies;
plus transparent en ce qui concerne les communications avec les parties à une plainte, les rapports annuels des statistiques et les résumés des plaintes;
plus uniforme et objectif puisque la gestion du processus est confiée à un organisme central, le BI, qui est indépendant des sections de la CISR.

5.2 Mise en œuvre

Au total, 43 plaintes ont été déposées au cours de ses deux premières années d’activité (de décembre 2017 à décembre 2019), ce qui est peu, vu la taille de la CISR (environ 400 commissaires) et son volume de travail (environ 60 000 demandes traitées en 2019). L’évaluation ne permet pas d’établir si cette situation est attribuable à la qualité des commissaires de la CISR ou à de possibles obstacles dans le cadre du processus de traitement des plaintes, mais il s’agit probablement d’une combinaison des deux. Les répondants clés ont relevé plusieurs obstacles potentiels au dépôt de plaintes, mais ils ont le plus souvent soulevé la crainte de répercussions négatives pour les plaignants qui comparaissent devant la CISR dans de multiples affaires (p. ex. les représentants des parties à une procédure de la CISR, y compris les agents d’audience).

Recommandation 1 : Promouvoir la compréhension du processus de traitement des plaintes grâce à des activités de sensibilisation à l’intention des intervenants internes et externes.
Recommandation 2 : Envisager des méthodes pour limiter la communication de l’identité des plaignants jusqu’à ce qu’il soit déterminé qu’une plainte est visée et fera l’objet d’une enquête.

Clarté et cohérence : Il faut préciser la portée du processus de traitement des plaintes et son intersection avec le Code de déontologie. Il subsiste une confusion quant aux dispositions du Code qui sont visées par le processus de traitement des plaintes et un désaccord quant à la portée actuelle du processus de traitement des plaintes. Le Code comprend un certain nombre de dispositions qui portent sur la conduite des commissaires, mais qui ne font pas partie du processus de traitement des plaintes. L’une de ces dispositions concerne les allégations de partialité, qui peuvent faire l’objet d’un appel et qui, par conséquent, ne sont pas visées par le processus de plainte. Les répondants clés considèrent que les allégations de partialité sont liées à la fois la conduite et la prise de décisions. Des intervenants externes et certains répondants clés estiment que la CISR rejette trop souvent les allégations de partialité liées à la conduite. Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé un désir de plus de clarté au sujet des critères utilisés pour établir s’il convient d’examiner les plaintes dans le cadre du processus ou non.

Recommandation 3 : Examiner le Code de déontologie et son intersection avec la Procédure de 2017 pour clarifier la portée du processus de traitement des plaintes en consultation avec les intervenants.

Transparence : La CISR a mis en place des mécanismes qui ont amélioré la transparence : un aperçu clair des étapes du processus de traitement des plaintes, des attentes concernant les communications avec les parties à une plainte et des rapports annuels détaillés. Les parties ont généralement apprécié les communications du BI au sujet de l’état d’avancement de leur plainte. L’évaluation a permis de cerner certains points à améliorer en ce qui a trait aux communications avec les parties :

le besoin d’assurer une plus grande cohérence quant au moment où le BI communique avec les parties;
la communication de plus de renseignements sur les motifs des décisions (décisions d’examen préalable et décisions définitives);
la notification des parties lorsqu’une plainte est communiquée à d’autres intervenants au sein de la CISR, en particulier dans le cas des plaintes en suspens.

En ce qui concerne la transparence du processus de traitement des plaintes dans son ensemble, l’évaluation a révélé que les étapes du processus étaient définies dans la Procédure de 2017, mais les intervenants estimaient toujours le processus peu clair en ce qui concerne la façon dont les décisions sont prises à chaque étape. Cela comprend les critères utilisés pour prendre des décisions (p. ex. si la plainte est admissible, s’il faut faire appel à un enquêteur de l’extérieur, s’il y a eu manquement au Code et la nature des recours retenus), les recommandations du BI (et, si le président ne les a pas suivies, pourquoi) et, le cas échéant, les mesures qui ont été prises à la suite de la plainte.

Recommandation 4 : Envisager des approches pour améliorer la transparence en ce qui a trait aux communications avec les parties, à la précision des critères utilisés à des moments clés du processus et à la promotion des rapports annuels.
Recommandation 5 : Pour faciliter la production de rapports et veiller à ce que toutes les variables d’intérêt soient saisies, envisager des améliorations à la méthode utilisée pour faire le suivi des données sur les plaint.

5.3 Efficacité et efficience

Recommandation 6 : Dans le cadre de l’examen du Code de déontologie et de la Procédure de 2017, il faudrait tenir compte des recours et des sanctions qui devraient être accessibles, des critères pour leur utilisation et des mesures de suivi à mettre en place.

Recommandation 7 : Envisager des méthodes pour renforcer davantage la crédibilité du processus de traitement des plaintes, comme le recours à des enquêteurs externes, et partager les recommandations du BI et les conclusions de l’enquêteur externe ou préciser si elles ont été suivies.

Recommandation 8 : Établir des normes de service concernant la rapidité du service.

Liste de référence

Conseil canadien de la magistrature. (s.d.a). Soumettre une plainte. Conseil canadien de la magistrature.

Conseil canadien de la magistrature. (s.d.b). L'importance d'un regard avisé. Conseil canadien de la magistrature.

Conseil canadien de la magistrature. (2004). Principes de déontologie judiciaire.

Conseil canadien de la magistrature. (2016). Rapport annuel — 1er avril 2015 au 31 mars 2016.

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Formulaire de plainte. (2017). Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada.

Conseil de la justice administrative. (2019). Plan stratégique 2019-2024.

Conseil de la justice administrative. (2020). Plaintes admissibles. Conseil de la justice administrative.

Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada. (s.d.). Procédure pour déposer une plainte contre un commissaire : préoccupations des intervenants.

Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada. (10 octobre 2008). Directives numéro 4 du président : Revendicatrices du statut de réfugié craignant d'être persécutées en raison de leur sexe.

Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada. (7 juillet 2016). Rapport sur le protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires : 2015-2016.

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Cour provinciale de la Colombie-Britannique. (2019). AnnualReport2018-2019.pdf.

Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration. (septembre 2018). Répondre aux plaintes du public : examen des processus de nomination, de formation et de plainte de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié [Rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration].

Tribunaux décisionnels Ontario. (s.d.). Tribunaux décisionnels Ontario | Politique relative aux plaintes du public.

Annexe A — Matrice d’évaluation

Matrice d’évaluation

La matrice ci dessous précise les enjeux et les questions que l’évaluation du processus de traitement des plaintes de la CISR a abordés ainsi que les indicateurs et les sources de données connexes.

Matrice d’évaluation du processus de traitement des plaintes de la CISR

Enjeux et questions d’évaluation sur lesquels portera l’évaluation	Indicateurs	Sources de données
1. Quels problèmes ou défis liés au processus précédent de traitement des plaintes le processus de 2017 vise t il à régler?	Problèmes ou défis cernés en ce qui concerne le Protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues
2. Dans quelle mesure la conception du processus de traitement des plaintes règle t elle les problèmes liés au Protocole et s’harmonise t elle avec les processus de traitement des plaintes des organisations judiciaires ou quasi judiciaires?	Principales caractéristiques de la conception du processus de traitement des plaintes (de la présentation d’une plainte à l’application des décisions) Façon dont la conception du processus tient compte des problèmes ou défis cernés relativement au Protocole Harmonisation de la conception avec les autres processus de traitement des plaintes	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues Études de cas d’organisations comparables ayant des processus de traitement des plaintes
3. Dans quelle mesure le processus de traitement des plaintes a t-il fonctionné comme prévu?	Données probantes sur le fonctionnement du processus Nombre de plaintes reçues, en instance, en suspens et fermées Nature des plaintes Types de plaignants (demandeur, conseil, représentant du ministre, autre) Nombre de plaintes jugées hors de portée, selon les motifs (p. ex. liées à la partialité ou à d’autres questions relatives aux décisions) Nombre de plaintes faisant l’objet d’une enquête Nombre d’enquêtes internes et externes Types d’activités liées aux enquêtes Nombre de plaintes faisant l’objet d’une enquête dans le cadre desquelles une décision a été rendue Types de résultats Perceptions des intervenants quant à savoir si le processus a fonctionné comme prévu	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues
4. Dans quelle mesure le processus est il juste, accessible, clair, cohérent et transparent?	Activités de communication et de sensibilisation auprès des intervenants dans le cadre du processus Connaissance que les commissaires, les personnes qui comparaissent devant la Commission, les conseils et les ONG pertinentes ont du processus Les obstacles et les mesures prises pour réduire les obstacles dans le cadre du processus de traitement des plaintes Perception des intervenants quant à l’accessibilité du processus de traitement des plaintes Perception des intervenants quant à la clarté du processus de traitement des plaintes et à sa portée, y compris l’intersection entre la Procédure et le Code de déontologie Données probantes de mesures qui favorisent la transparence (p. ex. envoyer un accusé de réception les plaintes, informer les parties, au besoin, communiquer les résultats aux parties et présenter des rapports sur le processus de traitement des plaintes au sein et à l’extérieur de la CISR) Perception des intervenants quant à la transparence du processus de traitement des plaintes (dans le cadre de plaintes précises et en général) Comparaison de l’équité, de l’accessibilité, de la clarté, de la cohérence et de la transparence du processus entre la Procédure et le Protocole Comparaison des mesures prises par la CISR pour assurer l’équité, l’accessibilité, la clarté, la cohérence et la transparence du processus comparativement aux autres processus de traitement des plaintes Façons possibles d’améliorer l’équité, la clarté, la cohérence, l’accessibilité et/ou la transparence	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues Études de cas d’organisations ayant des processus de traitement des plaintes comparables
5. Dans quelle mesure le processus de traitement des plaintes est il efficace pour recevoir et traiter les plaintes liées à la conduite des commissaires et mener des enquêtes connexes?	Perceptions des intervenants quant à l’efficacité du processus de traitement des plaintes en ce qui concerne : La volonté des plaignants potentiels d’utiliser le processus Le fait de traiter les parties (plaignant et commissaire) avec respect L’équité du processus pour les deux parties (sentiment d’être entendu, compris) Le caractère objectif du processus décisionnel dans le cadre du traitement des plaintes (impartialité du processus de traitement des plaintes à chaque étape) Les mesures prises pour protéger les parties (non divulgation de l’identité, le cas échéant) La mesure dans laquelle le processus de traitement des plaintes respecte l’indépendance du processus d’arbitrage La crédibilité Types de décisions prises à l’égard des différentes plaintes et s’il y a eu des mesures de suivi Autres mesures prises pour régler les problèmes de conduite plus généraux des commissaires visés par les plaintes (p. ex. formation et politiques) Comparaison de l’efficacité des mesures susmentionnées de la Procédure et du Protocole	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues
6. Dans quelle mesure les processus sont ils efficaces lorsqu’il s’agit de déposer une plainte, d’enquêter sur les plaintes et de les régler?	Délais liés aux principales étapes du processus (réception de la plainte, accusé de réception, enquête terminée, rapport, décision, communication des résultats aux parties) Charge de travail du Bureau de l’intégrité Coût estimatif par plainte (si des données sont accessibles pour permettre une telle analyse) Perception des intervenants quant à l’efficacité du processus Domaines où il est possible d’améliorer l’efficience	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues
7. Le Bureau de l’intégrité dispose t il d’outils, de ressources et de capacités suffisants pour répondre à la demande et appuyer l’établissement de normes de prestation de services?	Outils et ressources accessibles (humaines, financières et technologiques) Capacité de répondre à la demande Lacunes ou secteurs exigeant une attention particulière Possibilité d’établir des normes de service	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues
8. De quelles façons la Procédure, le Code de déontologie en ce qui a trait à la Procédure ou le fonctionnement du processus de traitement des plaintes pourraient ils être améliorés?	Lacunes ou problèmes non résolus Possibilités d’amélioration Pratiques exemplaires et enseignements tirés des processus de traitement des plaintes comparables	Examen des documents, des données et des dossiers Entrevues Études de cas d’organisations comparables ayant des processus de traitement des plaintes

Annexe B — Instruments de collecte des données

Évaluation de la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

Guide d’entrevue auprès des répondants clés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

La Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) mène une évaluation de son processus pour déposer une plainte à l'endroit d'un commissaire (le processus) qui a été communiqué en décembre 2017. Le processus de traitement des plaintes est énoncé dans la Procédure et est géré par le Bureau de l'intégrité de la CISR, un organisme de type ombudsman au sein de la CISR qui fonctionne indépendamment des sections et qui relève directement du président.

L’évaluation répond à la demande du Comité parlementaire permanent de la citoyenneté et de l’immigration, qui souhaite que la CISR lui présente un rapport d’examen de son processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure. En outre, l’évaluation respectera les exigences énoncées dans la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor.

L’évaluation portera sur la conception du processus de traitement des plaintes, sur la façon dont la Procédure est gérée et sur la question de savoir si le processus est équitable, clair, accessible et transparent et si des améliorations sont possibles. L’évaluation comprend plusieurs champs d’enquête, notamment des entrevues avec des répondants clés, un examen de documents, de données et de dossiers, ainsi que des études de cas concernant les processus de traitement des plaintes utilisés par d’autres organisations judiciaires ou quasi judiciaires.

Vous avez été sélectionné(e) en tant que possible participant à l’entrevue en raison de l’expérience et des connaissances que vous avez acquises au sein de la CISR et à propos du processus de traitement des plaintes.

Les entrevues sont menées par PRA Inc., une firme de recherche indépendante travaillant de concert avec la CISR dans le cadre de l’évaluation. L’entrevue se fera par téléphone, de façon individuelle ou en groupe. Elle devrait durer environ 60 minutes, et elle se déroulera dans la langue officielle de votre choix.

Votre participation à cette entrevue est volontaire. Les renseignements que vous fournirez seront traités conformément aux lois applicables en matière de protection de la vie privée.

Les renseignements recueillis pendant ces entrevues seront résumés et présentés sous forme globale. Les notes des entrevues seront conservées de manière confidentielle par PRA, à moins que la loi n’exige leur communication. Avec votre permission, nous effectuerons un enregistrement audio de l’entrevue afin de garantir l’exactitude de l’information recueillie qui servira à la rédaction du rapport.

Nous sommes conscients que vous ne pourrez peut-être pas répondre à toutes les questions. Le cas échéant, dites-le-nous et nous passerons à la question suivante.

Introduction

Pour commencer, veuillez décrire vos rôles et responsabilités au sein de la CISR. Quelle expérience avez-vous de la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire?

Conception et mise en œuvre

Selon vous, quelles sont les principales caractéristiques du processus de traitement des plaintes, depuis le dépôt de la plainte jusqu’à l’application des décisions? Dans quelle mesure ces caractéristiques règlent-elles les questions ou les problèmes qui existaient dans le cadre de l’ancien processus de traitement des plaintes prévu dans le Protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires (le Protocole)? [Q1 et Q2]
Le nouveau processus de traitement des plaintes est en place depuis un peu plus de deux ans. Fonctionne-t-il comme prévu ou, selon vous, y a-t-il certains aspects de son fonctionnement qui révèlent des lacunes ou des problèmes au chapitre de la conception et/ou de la mise en œuvre? [Q3]
Comment la CISR a-t-elle communiqué le nouveau processus de traitement des plaintes à ses intervenants? Dans votre réponse, veuillez parler des intervenants à l’interne et à l’externe (p. ex. les demandeurs d’asile, les représentants autorisés, les organisations non gouvernementales et les médias). Croyez-vous que les activités de communication et de sensibilisation ont favorisé la connaissance et la compréhension du processus de traitement des plaintes et du rôle du Bureau de l’intégrité? Pourquoi ou pourquoi pas? [Q4]
Y a-t-il des obstacles à l’utilisation du processus de traitement des plaintes par les plaignants éventuels? Dans l’affirmative, quels sont-ils? Y a-t-il des mesures que la CISR a prises ou pourrait prendre pour les atténuer? [Q4 et Q5]
Comment décririez-vous le degré de clarté et de cohérence du processus établi dans la Procédure, notamment la façon dont la Procédure s’attache au Code de déontologie des commissaires de la CISR et la façon dont elle garantit l’application de certaines dispositions de ce code? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la clarté du processus prévu dans la Procédure avec le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la clarté de la Procédure et/ou du Code de déontologie en ce qui concerne la Procédure?

Le processus de traitement des plaintes est-il transparent en ce qui concerne les plaintes individuelles et la façon dont la CISR et son Bureau de l’intégrité traitent les plaintes plus généralement? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la transparence du processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure avec le processus prévu dans le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la transparence du processus?

À votre avis, dans quelle mesure le Bureau de l’intégrité et le processus de traitement des plaintes sont-ils efficaces pour ce qui est [Q5 et Q6] :

de traiter les plaintes en temps opportun;
de veiller à l’équité procédurale pour les deux parties;
de traiter les parties avec respect;
de préserver l’objectivité et l’impartialité dans l’approche en matière de plaintes;
de prendre des mesures appropriées pour protéger l’identité/la vie privée des parties;
de tenir les commissaires responsables de toute conduite inappropriée;
d’établir si les plaintes sont visées par la Procédure.

Quelle comparaison feriez-vous entre le processus de traitement des plaintes actuel et le Protocole relativement à l’un ou l’autre des points qui précèdent? [Q5]

Comment évalueriez-vous la crédibilité, l’impartialité et l’objectivité du processus de traitement des plaintes du point de vue de la CISR, de ses commissaires, des plaignants, des intervenants et du grand public? Quels facteurs appuient ou entravent sa crédibilité, son impartialité et son objectivité? [Q5]
Le processus de traitement des plaintes protège-t-il l’indépendance décisionnelle des commissaires de la CISR tout en les rendant responsables, au titre de la Procédure, des inconduites commises? Pourquoi ou pourquoi pas? [Q5]
En plus de la Procédure, la CISR a-t-elle pris d’autres mesures pour régler des problèmes découlant de la conduite de ses commissaires? Veuillez expliquer. [Q5]
Le Bureau de l’intégrité a-t-il une capacité et des ressources suffisantes pour gérer le processus de traitement des plaintes de façon efficace et efficiente? Si ce n’est pas le cas, quels sont les points ou les lacunes qui nécessitent une attention? [Q6 et Q7]
Si vous pouviez formuler des recommandations à l’intention de la CISR afin d’améliorer son processus de traitement des plaintes, quelles seraient-elles? Pourquoi? [Q8]
Avez-vous d’autres commentaires au sujet du processus de traitement des plaintes concernant des points que nous n’avons pas abordés?

Guide d’entrevue auprès des intervenants externes

Vous avez été sélectionné(e) en tant que possible participant à l’entrevue en raison de l’expérience et des connaissances que vous avez acquises à propos de la CISR et du processus de traitement des plaintes.

Votre participation à cette entrevue est volontaire. Les renseignements que vous fournirez seront traités conformément aux lois applicables en matière de protection de la vie privée.

Nous sommes conscients que vous ne pourrez peut-être pas répondre à toutes les questions. Le cas échéant, dites-le-nous et nous passerons à la question suivante.

Introduction

Pour commencer, veuillez décrire votre emploi ou votre organisation, ainsi que votre participation aux activités de la CISR. Avez-vous eu une expérience directe du processus pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire?

Conception et mise en œuvre

Selon vous, quelles sont les principales caractéristiques, tant positives que négatives, du processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure? Dans quelle mesure ces caractéristiques règlent-elles les questions ou les problèmes qui existaient dans le cadre de l’ancien processus de traitement des plaintes prévu dans le Protocole relatif aux questions concernant la conduite des commissaires (le Protocole)? [Q1 et Q2]
Le nouveau processus de traitement des plaintes est en place depuis un peu plus de deux ans. Fonctionne-t-il comme prévu ou, selon vous, y a-t-il certains aspects de son fonctionnement qui révèlent des lacunes ou des problèmes au chapitre de la conception et/ou de la mise en œuvre? [Q3]
Comment la CISR a-t-elle communiqué le nouveau processus de traitement des plaintes à ses intervenants? Croyez-vous que les activités de communication et de sensibilisation ont favorisé la connaissance et la compréhension du processus de traitement des plaintes et du rôle du Bureau de l’intégrité? Pourquoi ou pourquoi pas? [Q4]
Y a-t-il des obstacles à l’utilisation du processus de traitement des plaintes par les plaignants éventuels? Dans l’affirmative, quels sont-ils? Y a-t-il des mesures que la CISR a prises ou pourrait prendre pour les atténuer? [Q4 et Q5]
Comment décririez-vous le niveau de clarté et de cohérence du processus prévu dans la Procédure, y compris la façon dont la Procédure vise à faire appliquer les dispositions du Code de déontologie des commissaires de la CISR? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer l clarté du processus prévu dans la Procédure avec le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la clarté de la Procédure et/ou du Code de déontologie en ce qui concerne la Procédure?

Le processus de traitement des plaintes est-il transparent en ce qui concerne les plaintes individuelles et la façon dont la CISR et son Bureau de l’intégrité traitent les plaintes plus généralement? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la transparence du processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure avec le processus prévu dans le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la transparence du processus?

À votre avis, dans quelle mesure le Bureau de l’intégrité et le processus de traitement des plaintes sont-ils efficaces pour ce qui est [Q5 et Q6] :

de traiter les plaintes en temps opportun;
de veiller à l’équité procédurale pour les deux parties;
de traiter les parties avec respect;
de préserver l’objectivité et l’impartialité dans l’approche en matière de plaintes;
de prendre des mesures appropriées pour protéger l’identité/la vie privée des parties;
de tenir les commissaires responsables de toute conduite inappropriée;
d’établir si les plaintes sont visées par la Procédure.

Quelle comparaison feriez-vous entre le processus de traitement des plaintes actuel et le Protocole relativement à l’un ou l’autre des points qui précèdent? [Q5]

Comment évalueriez-vous la crédibilité, l’impartialité et l’objectivité du processus de traitement des plaintes? Quels facteurs appuient ou entravent sa crédibilité, son impartialité et son objectivité? [Q5]
Le processus de traitement des plaintes protège-t-il l’indépendance décisionnelle des commissaires de la CISR tout en les rendant responsables, au titre de la Procédure, des inconduites commises? Pourquoi ou pourquoi pas. [Q5]
Outre le processus de traitement des plaintes, pensez-vous qu’il y a d’autres mesures que la CISR devrait prendre pour régler les questions concernant la conduite des commissaires? Veuillez expliquer. [Q5]
Le Bureau de l’intégrité a-t-il une capacité et des ressources suffisantes pour gérer le processus de traitement des plaintes de façon efficace et efficiente? Si ce n’est pas le cas, quels sont les points ou les lacunes qui nécessitent une attention? [Q6 et Q7]
Si vous pouviez formuler des recommandations à l’intention de la CISR afin d’améliorer son processus de traitement des plaintes, quelles seraient-elles? Pourquoi? [Q8]
Avez-vous d’autres commentaires au sujet du processus de traitement des plaintes concernant des points que nous n’avons pas abordés?

Guide d’entrevue pour les participants au processus de traitement des plaintes

Vous avez été sélectionné(e) comme participant potentiel aux entrevues en raison de votre expérience du processus de traitement des plaintes de la CISR.

Les entrevues sont menées par PRA Inc., une firme de recherche indépendante travaillant de concert avec la CISR dans le cadre de l’évaluation. L’entrevue se fera par téléphone. Elle devrait durer environ 45 minutes, et elle se déroulera dans la langue officielle de votre choix.

Votre participation à cette entrevue est volontaire. Les renseignements que vous fournirez seront traités conformément aux lois applicables en matière de protection de la vie privée.

Nous sommes conscients que vous ne pourrez peut-être pas répondre à toutes les questions. Le cas échéant, faites-le-nous savoir et nous passerons à la question suivante.

Selon vos souvenirs, en quelle année la plainte a-t-elle été déposée? Quelle a été l’issue du processus de traitement des plaintes auquel vous avez pris part?
Comment avez-vous eu connaissance du processus de traitement des plaintes? (p. ex. avez-vous consulté le site Web de la CISR ou est-ce qu’un employé de la CISR, un conseil ou un représentant vous en a parlé?) [Q4]

La CISR vous a-t-elle renseigné sur le processus de traitement des plaintes et le rôle du Bureau de l’intégrité avant que vous déposiez votre plainte? Quel type de renseignements avez-vous reçus? Qui vous a fourni ces renseignements? [Q4]

Dans quelle mesure l’information que la CISR vous a transmise a-t-elle été utile pour vous aider à comprendre le processus de traitement des plaintes? Dans quelle mesure cette information vous a-t-elle permis de comprendre le rôle du Bureau de l’intégrité? Qu’avez-vous trouvé utile ou pertinent dans l’information reçue? Avez-vous des suggestions d’améliorations? [Q4]
Avez-vous éprouvé des difficultés ou des difficultés à déposer votre plainte auprès de la CISR? (p. ex. les renseignements à inclure dans la plainte, le format de la plainte, l’endroit où la déposer) Veuillez expliquer. [Q4]
Quelles communications avez-vous reçues du Bureau de l’intégrité après le dépôt de la plainte? (p. ex. Le Bureau de l’intégrité vous a-t-il informé qu’il avait reçu la plainte?) Avez-vous été tenu informé de l’évolution de la plainte? Avez-vous fait l’objet d’une entrevue dans le cadre de l’enquête relative à la plainte? Avez-vous été informé de l’issue de la plainte? Y a-t-il des renseignements de la part du Bureau de l’intégrité que vous auriez aimé recevoir et que vous n’avez pas reçus? [Q4]
Le Bureau de l’intégrité a-t-il rejeté la plainte ou ne l’a-t-il pas traitée? Pour quels motifs? Les avez-vous compris? [Q4]
Les types de préoccupations ont-ils été énoncés clairement, soit les préoccupations qui relèvent de la procédure, et les préoccupations qui doivent être soulevées en appel ou dans un contrôle judiciaire (p. ex. les affaires n’ayant pas de liens avec la conduite du commissaire)? Veuillez décrire ce qui ne vous semble pas suffisamment clair, le cas échéant. [Q4]
Selon vous, le Bureau de l’intégrité et le processus de traitement des plaintes sont-ils efficaces en ce qui concerne les éléments suivants [Q5 et Q6] :

traiter la plainte en temps opportun;
veiller à l’équité procédurale pour les deux parties;
traiter les parties avec respect;
rester objectif dans le traitement des plaintes;
rendre des mesures appropriées pour protéger l’identité/la vie privée des parties;
tenir les commissaires responsables de toute conduite inappropriée;
établir si les plaintes sont visées par la Procédure.

Quelle comparaison feriez-vous entre le processus de traitement des plaintes actuel et le Protocole relativement à l’un ou l’autre des points qui précèdent? [Q5]

Comment évalueriez-vous la crédibilité, l’impartialité et l’objectivité du processus de traitement des plaintes? Quels facteurs appuient ou entravent sa crédibilité, son impartialité et son objectivité? [Q5]
Le processus de traitement des plaintes protège-t-il l’indépendance décisionnelle des commissaires de la CISR tout en les rendant responsables, au titre de la Procédure, des inconduites commises? Pourquoi ou pourquoi pas? [Q5]
Selon vous, le processus de traitement des plaintes a-t-il très bien fonctionné, bien fonctionné ou mal fonctionné sur les plans suivants? Expliquez pourquoi : [Q5 et Q5]

vous tenir informé de ce qui se passait par rapport à votre plainte;
trancher votre plainte dans des délais raisonnables;
vous traiter équitablement;
vous traiter avec respect;
vous donner le sentiment d’être entendu ou compris;
protéger vos renseignements personnels afin que d’autres à la CISR ne sachent pas que vous ayez porté plainte.

Y a-t-il des obstacles à l’utilisation du processus de traitement des plaintes par les plaignants éventuels? Dans l’affirmative, quels sont-ils? Y a-t-il des mesures que la CISR a prises ou pourrait prendre pour les atténuer? [Q4 et Q5]
Comment décririez-vous le degré de clarté et de cohérence du processus de traitement des plaintes établi dans la Procédure, y compris la façon dont la Procédure vise à faire appliquer les dispositions du Code de déontologie des commissaires de la CISR? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la clarté du processus prévu dans la Procédure avec le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la clarté du processus conformément à la Procédure et/ou du Code de déontologie en ce qui concerne la Procédure?

Le processus de traitement des plaintes est-il transparent en ce qui concerne les plaintes individuelles et la façon dont la CISR et son Bureau de l’intégrité traitent les plaintes plus généralement? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la transparence du processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure avec le processus prévu dans le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la transparence du processus?

Outre le processus de traitement des plaintes, pensez-vous que la CISR devrait prendre d’autres mesures pour régler les problèmes de conduite des commissaires? Veuillez expliquer. [Q5]
D’après votre expérience, le Bureau de l’intégrité a-t-il une capacité et des ressources suffisantes pour gérer le processus de traitement des plaintes de façon efficace et efficiente? Si ce n’est pas le cas, quels sont les points ou les lacunes qui nécessitent une attention? [Q6 et Q7]
Si vous pouviez formuler des recommandations à l’intention de la CISR afin d’améliorer son processus de traitement des plaintes, quelles seraient-elles? Pourquoi? [Q8]
Qu’est-ce qui pourrait être amélioré dans le processus de traitement des plaintes pour aider d’autres personnes qui, comme vous, veulent déposer une plainte à l’égard de la conduite d’un commissaire de la CISR?
Avez-vous d’autres commentaires au sujet du processus de traitement des plaintes concernant des points que nous n’avons pas abordés?

Guide d’entrevue pour les participants au processus de traitement des plaintes (commissaires)

Vous avez été sélectionné(e) comme participant potentiel aux entrevues en raison de votre expérience du processus de traitement des plaintes de la CISR.

Votre participation à cette entrevue est volontaire. Les renseignements que vous fournirez seront traités conformément aux lois applicables en matière de protection de la vie privée.

Nous sommes conscients que vous ne pourrez peut-être pas répondre à toutes les questions. Le cas échéant, faites-le-nous savoir et nous passerons à la question suivante.

Selon vos souvenirs, en quelle année la plainte a-t-elle été déposée? Quelle a été l’issue du processus de traitement des plaintes auquel vous avez pris part?
La CISR vous a-t-elle communiqué des renseignements sur le nouveau processus de traitement des plaintes et le rôle du Bureau de l’intégrité avant la plainte dans laquelle vous étiez visé? Quel type de renseignements avez-vous reçus? Qui vous a fourni ces renseignements? [Q4]
Dans quelle mesure l’information que la CISR vous a transmise a-t-elle été utile pour vous aider à comprendre le processus de traitement des plaintes? Dans quelle mesure cette information vous a-t-elle permis de comprendre le rôle du Bureau de l’intégrité? Qu’avez-vous trouvé utile ou pertinent dans l’information reçue? Avez-vous des suggestions d’améliorations? [Q4]
Quelles communications avez-vous reçues du Bureau de l’intégrité après le dépôt de la plainte? Avez-vous été tenu informé de l’évolution de la plainte? Avez-vous fait l’objet d’une entrevue dans le cadre de l’enquête relative à la plainte? Avez-vous été informé de l’issue de la plainte? Y a-t-il des renseignements de la part du Bureau de l’intégrité que vous auriez aimé recevoir et que vous n’avez pas reçus? [Q4]
Les types de préoccupations ont-ils été énoncés clairement, soit les préoccupations qui relèvent de la procédure, et les préoccupations qui doivent être soulevées en appel ou dans un contrôle judiciaire (p. ex. les affaires n’ayant pas de liens avec la conduite du commissaire)? Veuillez décrire ce qui ne vous semble pas suffisamment clair, le cas échéant. [Q4]
Selon vous, le Bureau de l’intégrité et le processus de traitement des plaintes sont-ils efficaces en ce qui concerne les éléments suivants [Q5 et Q6] :

traiter la plainte en temps opportun;
veiller à l’équité procédurale pour les deux parties;
traiter les parties avec respect;
rester objectif dans le traitement des plaintes;
rendre des mesures appropriées pour protéger l’identité/la vie privée des parties;
tenir les commissaires responsables de toute conduite inappropriée;
établir si les plaintes sont visées par la Procédure.

Quelle comparaison feriez-vous entre le processus de traitement des plaintes actuel et le Protocole relativement à l’un ou l’autre des points qui précèdent? [Q5]

Comment évalueriez-vous la crédibilité, l’impartialité et l’objectivité du processus de traitement des plaintes? Quels facteurs appuient ou entravent sa crédibilité, son impartialité et son objectivité? [Q5]
Le processus de traitement des plaintes protège-t-il l’indépendance décisionnelle des commissaires de la CISR tout en les rendant responsables, au titre de la Procédure, des inconduites commises? Pourquoi ou pourquoi pas? [Q5]
Comment décririez-vous le degré de clarté et de cohérence du processus de traitement des plaintes établi dans la Procédure, y compris la façon dont la Procédure vise à faire appliquer les dispositions du Code de déontologie des commissaires de la CISR? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la clarté du processus prévu dans la Procédure avec le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la clarté du processus conformément à la Procédure et/ou du Code de déontologie en ce qui concerne la Procédure?

Le processus de traitement des plaintes est-il transparent en ce qui concerne les plaintes individuelles et la façon dont la CISR et son Bureau de l’intégrité traitent les plaintes plus généralement? [Q4]

Si vous le pouvez, veuillez comparer la transparence du processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure avec le processus prévu dans le Protocole.
Avez-vous des suggestions pour améliorer la transparence du processus?

Outre le processus de traitement des plaintes, pensez-vous que la CISR devrait prendre d’autres mesures pour régler les problèmes de conduite des commissaires? Veuillez expliquer. [Q5]
D’après votre expérience, le Bureau de l’intégrité a-t-il une capacité et des ressources suffisantes pour gérer le processus de traitement des plaintes de façon efficace et efficiente? Si ce n’est pas le cas, quels sont les points ou les lacunes qui nécessitent une attention? [Q6 et Q7]
Si vous pouviez formuler des recommandations à l’intention de la CISR afin d’améliorer son processus de traitement des plaintes, quelles seraient-elles? Pourquoi? [Q8]
Avez-vous d’autres commentaires au sujet du processus de traitement des plaintes concernant des points que nous n’avons pas abordés?

Guide d’entrevue pour les études de cas

L'évaluation répond à la demande du Comité parlementaire permanent de la citoyenneté et de l'immigration, qui souhaite que la CISR lui présente un rapport d'examen de son processus de traitement des plaintes prévu dans la Procédure. En outre, l'évaluation respectera les exigences énoncées dans la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor.

L'évaluation portera sur la conception du processus de traitement des plaintes, sur la façon dont la Procédure est gérée et sur la question de savoir si le processus est équitable, clair, accessible et transparent et si des améliorations sont possibles. L'évaluation comprend plusieurs champs d'enquête, notamment des entrevues avec des répondants clés, un examen de documents, de données et de dossiers, ainsi que des études de cas concernant les processus de traitement des plaintes utilisés par d'autres organisations judiciaires ou quasi judiciaires.

Vous avez été sélectionné(e) en tant que possible participant à l'entrevue en raison de l'expérience du ou des processus de traitement des plaintes utilisés par d'autres organisations quasi judiciaires.

Les entrevues sont menées par PRA Inc., une firme de recherche indépendante travaillant de concert avec la CISR dans le cadre de l'évaluation. L'entrevue se fera par téléphone, de façon individuelle ou en groupe. Elle devrait durer environ 60 minutes, et elle se déroulera dans la langue officielle de votre choix.

Votre participation à cette entrevue est volontaire. Les renseignements que vous fournirez seront traités conformément aux lois applicables en matière de protection de la vie privée.

Les renseignements recueillis pendant ces entrevues seront résumés et présentés sous forme globale. Les notes des entrevues seront conservées de manière confidentielle par PRA, à moins que la loi n'exige leur communication. Avec votre permission, nous effectuerons un enregistrement audio de l'entrevue afin de garantir l'exactitude de l'information recueillie qui servira à la rédaction du rapport.

Nous sommes conscients que vous ne pourrez peut-être pas répondre à toutes les questions. Le cas échéant, dites-le-nous et nous passerons à la question suivante.

Introduction

Pour commencer, veuillez décrire votre organisation (p. ex. son mandat et sa portée).

En quelle année votre organisation a-t-elle mis en place un processus de traitement des plaintes au sujet des services de son conseil ou de son tribunal?
Depuis combien de temps participez-vous au processus de traitement des plaintes utilisé par votre organisation?

Conception et mise en œuvre

Quelle documentation votre organisation possède-t-elle sur son processus de traitement des plaintes? Votre organisation a-t-elle un code de conduite à l’intention des décideurs de son conseil ou de son tribunal? Dans l’affirmative, de quelle façon le code de conduite recoupe-t-il ou étaye-t-il le processus de traitement des plaintes? [Q2]
Veuillez décrire les principales caractéristiques du processus de traitement des plaintes. La liste ci-dessous est destinée à servir de guide. En outre, s’il y a d’autres caractéristiques clés, veuillez les mentionner également dans votre réponse. [Q2]

Quelle est la portée du processus (c. à d. quel type de plaintes ou de comportement est visé ou non)?
Qui peut déposer une plainte (p. ex. demandeur, avocat, autre employé de l’organisation ou plaignant anonyme)?
Quelles sont les étapes à suivre pour déposer une plainte (p. ex. format et délais)?
Quelles sont les raisons du rejet ou du refus de traiter une plainte (p. ex. hors du champ de l’enquête ou autre) et qui prend une telle décision?
Qui fait enquête sur les plaintes (est-ce un intervenant interne ou externe de votre organisation)?
De quelle façon les plaintes sont-elles traitées (p. ex. enquête et activités connexes, communication avec le plaignant et le sujet de la plainte pendant le processus et échéanciers du processus)?
Quelle est l’instance ultime?
Quels sont les types de décisions possibles?
Quel suivi y a-t-il pour les décisions?
Comment les responsables du processus de traitement des plaintes rendent-ils des comptes à l’organisation et à ses intervenants, y compris le public (p. ex. rapports annuels ou autres)?

Selon vous, quelles caractéristiques sont essentielles à la crédibilité, à l’impartialité et à l’objectivité du processus de traitement des plaintes du point de vue de la commission ou du tribunal, des plaignants, des intervenants et du public? [Q2]
De quelle façon le processus de traitement des plaintes protège-t-il l’indépendance décisionnelle des membres du conseil ou du tribunal tout en les tenant responsables en cas d’inconduite? [Q2]
En ce qui concerne les principales caractéristiques du processus de traitement des plaintes dont il a été question ci-dessus, existe-t-il des pratiques exemplaires ou des leçons apprises en ce qui a trait à leur conception ou à leur utilisation? [Q8]
Votre organisation a-t-elle pris des mesures précises concernant ce qui suit qui pourraient être instructives pour d’autres organisations? [Q4]

Réduire les obstacles pouvant empêcher des plaignants potentiels de recourir au processus de traitement des plaintes.
Promouvoir l’accessibilité et la clarté du processus de traitement des plaintes.
S’assurer que les types de conduites ou de comportements visés par le processus de traitement des plaintes sont bien définis.
Assurer la transparence du processus de traitement des plaintes.
Veiller à ce que le processus de traitement des plaintes soit équitable, impartial et objectif.
Assurer le traitement en temps opportun des plaintes.

Votre organisation a-t-elle des normes de service ou d’autres paramètres de rendement qui lui permettent d’évaluer le succès de son processus de traitement des plaintes? Quels sont-ils? [Q2 et Q8]
Comment votre organisation a-t-elle communiqué le nouveau processus de traitement des plaintes à ses intervenants? Y a-t-il des pratiques exemplaires ou des leçons apprises en matière de communication et de sensibilisation que vous pouvez communiquer? [Q4]
1Avez-vous d’autres commentaires à formuler au sujet du processus de traitement des plaintes de votre organisation?

Footnotes

Footnote 1

La CISR relève du portefeuille ministériel d’Immigration, Refugiés et Citoyenneté Canada (IRCC). La CISR relève du Parlement par l’intermédiaire du ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, mais elle est indépendante à la fois du ministre et d’IRCC (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020a).

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En septembre 2018, le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration a publié un rapport portant sur un certain nombre de questions, notamment le processus de traitement des plaintes de la CISR. Le rapport recommandait à la CISR de rendre compte au Comité de la situation des plaintes à l’endroit des commissaires d’ici février 2019 et d’effectuer un examen approfondi de son processus de traitement des plaintes dans un délai de trois ans. En réponse à ces recommandations, la CISR a produit des rapports annuels sur le processus de traitement des plaintes (de 2017 à 2019) et a entrepris la présente évaluation.

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Les entrevues avec les parties à une plainte englobaient autant les plaintes réglées que celles en cours.

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Le président peut imposer des mesures correctives et disciplinaires lorsque des commissaires qui sont des fonctionnaires (c.-à-d. les commissaires de la SPR et de la SI) enfreignent le Code de déontologie. Le président et le gouverneur en conseil ont tous deux l’autorité législative nécessaire pour prendre des mesures disciplinaires à l’égard des commissaires qui sont nommés par le gouverneur en conseil.

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En raison de la pandémie du coronavirus, la CISR a tenu très peu d’audiences d’avril à juin.

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Le CCCISR est composé d’intervenants externes qui possèdent une expertise et des connaissances dans le domaine de l’immigration et des questions relatives aux réfugiés, ainsi que de cadres supérieurs de la CISR qui se rencontrent deux fois par année. Le CCCISR est une tribune d’échange d’information qui fournit également à la CISR des points de vue externes sur ses activités et ses nouvelles initiatives.

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Au cours de la phase de planification de l’évaluation en février 2020, le processus de traitement des plaintes était l’un des premiers onglets de la bannière de la page d’accueil du site Web de la CISR. Ce n’est plus le cas, mais les liens susmentionnés vers le processus de traitement des plaintes apparaissent au bas de la page d’accueil.

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En ce qui concerne les données accessibles, le Conseil canadien de la magistrature (CCM) est l’entité la plus similaire, mais seule une estimation approximative est possible, car les données ne sont pas accessibles pour la même période. En date du 1er décembre 2020, le nombre de juges nommés par le fédéral était de 1 202 et, dans le plus récent rapport annuel, le CCM a ouvert 359 plaintes en 2017-2018 (Conseil canadien de la magistrature, 2018). En supposant que le nombre de juges nommés par le fédéral est demeuré stable au cours des trois dernières années, il y a eu environ une plainte pour 3,3 juges (Commissariat à la magistrature fédérale Canada, 2020).

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Les données ont été fournies par l’unité statistique de la CISR. Seules les statistiques de la SPR et de la SI ont été obtenues, car aucune plainte n’a été déposée relativement aux procédures devant la SAR et la SAI.

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L'article 22 porte sur la responsabilité des commissaires d’assurer la cohérence de leurs décisions, et l’article 23 porte sur leur obligation de ne pas divulguer les renseignements confidentiels qu’ils obtiennent en leur qualité de commissaires.

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Le TACRA révise actuellement son processus de traitement des plaintes. Son code de déontologie mettait davantage l’accent sur les questions opérationnelles (p. ex. la rapidité), et on en modifie l’orientation pour mettre davantage l’accent sur la conduite.

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Compte tenu du manque de clarté de la portée, dans le rapport de 2016, la section du Code invoqué dans une plainte fondée était une section échappant à la portée du processus de traitement des plaintes (l’article 31 actuel) (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2016). Entre 2012 et 2016, la plupart des plaintes étaient liées à ce qui est maintenant la section 9 (« faire preuve de courtoisie et de respect pendant les audiences », qui relève de la portée) et la section 29 (« principes d’équité procédurale et de justice naturelle », qui est hors de portée), bien qu’il ne soit pas clair quelles allégations ont été jugées fondées, admissibles, mais non fondées, ou hors de portée (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2018a).

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Les plaintes abandonnées ou retirées par le plaignant n’ont pas de résumé de cas.

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Les plaintes jugées recevables (c.-à-d. au sujet de la conduite) sont envoyées à un comité d’enquête pour décision.

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Étant donné que les décisions liées à l’examen préalable sont traitées à la section 4.2.2, la présente section porte sur les plaintes relevant de la portée du processus de traitement des plaintes.

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Il convient également de souligner que, en plus d’écouter l’enregistrement audio au cours d’une enquête, il arrive que le BI l’écoute lorsqu’il formule des recommandations sur la question de savoir si une plainte est admissible et devrait faire l’objet d’une enquête.

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Dans le cas du CJA, de TDO et du TACRA, il n’y avait pas de rapports annuels contenant des données statistiques comparables.

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Dans deux cas, la plainte invoquait des allégations liées à des questions soulevées dans le rapport de vérification externe de 2017-2018 (contrôle des motifs de détention), et le président a demandé au vice-président de la SI d’enquêter pour déterminer s’il y avait encore des problèmes systémiques dans le processus de contrôle des motifs de détention, puisqu’un tel processus aurait une portée plus large (Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, 2020b, p. 22-23).

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Le BI a bénéficié d’une augmentation de son budget et de ses effectifs au cours de l’exercice 2020-2021.

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Évaluation de la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire de la CISR - Rapport final

Table des matières

Liste des acronymes

Sommaire

Introduction

Le processus de traitement des plaintes de la CISR

Conclusions et recommandations

Conception

Mise en œuvre

Efficacité et efficience

1.0 Introduction

1.1 Objectifs et portée de l’évaluation

2.0 Aperçu du processus de traitement des plaintes

2.1 Portée

2.2 Étapes du processus de traitement des plaintes

Étape 1 : Qui peut déposer une plainte

Étape 2 : Dépôt d’une plainte

Étape 3 : Processus d’examen de la plainte

Étape 4 : Décision définitive du président

Étape 5 : Rapports

Procédure de la CISR pour déposer une plainte à l'endroit d'un commissaire

3.0 Méthodologie

3.1 Examen des documents, des données et des dossiers

Nombre de plaintes déposées et réglées par section et région (du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020)

3.2 Études de cas d’organisations comparables ayant des processus de traitement des plaintes

3.3 Entrevues auprès des répondants clés

Tableau 1 : Entrevues auprès des répondants clés

3.4 Limites

Examen des documents, des dossiers et des données

Études de cas

Entrevues auprès des répondants clés

4.0 Conclusions

4.1 Conception

Tableau 2 : Comparaison du Protocole de 2012 et de la Procédure de 2017

4.2 Mise en œuvre

4.2.1 Accessibilité et utilisation

Accessibilité

Utilisation du processus de traitement des plaintes

Obstacles potentiels

4.2.2 Clarté et cohérence

Article du Code cité dans les plaintes, fréquence, 2018-2019

Résultats des plaintes n'ayant pas donné lieu à une enquête (n = 19)

4.2.3 Transparence

Communications sur les plaintes en cours

Communications avec les parties à une plainte

Processus de plaintes en général

Responsabilisation

Tableau 3 : Comparaison des rapports sur le processus de traitement des plaintes — CISR et organisations ayant participé aux études de cas

4.3 Efficacité et efficience

4.3.1 Enquêtes et résultatsFootnote 15

Conclusions des enquêtes (n = 13)

Données probantes utilisées dans le cadre des enquêtes (n = 13)

Décisions dans les cas de manquement au Code (n=6)

4.3.2 Crédibilité, impartialité et équité procédurale

Crédibilité

Crédibilité liée à la portée

Crédibilité des décideurs

Impartialité

Équité procédurale

4.3.3 Efficience

Tableau 4 : Nombre de jours avant la décision dans le cadre des plaintes déposées et traitées du 17 décembre 2017 au 31 mars 2020, n = 32

5.0 Conclusions et recommandations

5.1 Conception

5.2 Mise en œuvre

5.3 Efficacité et efficience

Liste de référence

Annexe A — Matrice d’évaluation

Matrice d’évaluation

Matrice d’évaluation du processus de traitement des plaintes de la CISR

Annexe B — Instruments de collecte des données

Évaluation de la Procédure pour déposer une plainte à l’endroit d’un commissaire de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

Guide d’entrevue auprès des répondants clés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

Introduction

Conception et mise en œuvre

Guide d’entrevue auprès des intervenants externes

Introduction

Conception et mise en œuvre

Guide d’entrevue pour les participants au processus de traitement des plaintes

Guide d’entrevue pour les participants au processus de traitement des plaintes (commissaires)

Guide d’entrevue pour les études de cas

4.3.1 Enquêtes et résultats^{Footnote 15}